徐后佳 帥健

中國(guó)石油大學(xué)（北京） 安全與海洋工程學(xué)院

美國(guó)信任管道安全基金會(huì)（Pipeline Safety Trust，PST）成立于1999年，是一個(gè)致力于公共安全保障和管道輸送可持續(xù)性發(fā)展的非盈利組織，也是美國(guó)唯一一個(gè)從公共利益角度關(guān)注管道安全的獨(dú)立社會(huì)組織，促進(jìn)了社會(huì)和公眾對(duì)管道安全的關(guān)注，并在政策制定和實(shí)施方面發(fā)揮建設(shè)作用。成員包括政府機(jī)構(gòu)、安全促進(jìn)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、公共利益團(tuán)體和專家學(xué)者等。

1  成立背景

1999年6月10日，美國(guó)華盛頓州貝靈漢市的奧林匹克管道公司發(fā)生管道泄漏事故，公眾對(duì)管道安全的信任也在這場(chǎng)災(zāi)難中煙消云散。事故發(fā)生后約有684噸的汽油泄漏到Whatcom河中并引發(fā)爆炸，10歲的Wade King、Stephen Tsiorvas以及18歲的Liam Wood在事故中死亡（圖 1），并造成了數(shù)百萬(wàn)美元的財(cái)產(chǎn)和環(huán)境損失。僅一年后，2000年8月19日，新墨西哥州的一條天然氣管道破裂，12人死亡，其中包括5名兒童。隨后，加利福尼亞州PG&E公司的天然氣管道發(fā)生爆炸，8人死亡，數(shù)十人受傷，引發(fā)的火災(zāi)燒毀近40座房屋。2010年7月26日，密歇根州發(fā)生了美國(guó)歷史上最大的一次陸上漏油事件，途經(jīng)密歇根州卡拉馬祖河支流的一條輸油管道發(fā)生破裂，超過(guò)3200多噸的原油流入卡拉馬祖河，造成大面積污染，并導(dǎo)致100多個(gè)家庭搬遷。管道泄漏的嚴(yán)重后果和隨后的調(diào)查讓公眾了解到，各級(jí)政府對(duì)于管道安全的管理和監(jiān)管存在嚴(yán)重問(wèn)題。

圖 1 奧林匹克管道爆炸中的喪生人員

諸多管道事故引發(fā)了全國(guó)各地的社區(qū)和公眾對(duì)于管道安全、能源政策的密切關(guān)注。他們普遍認(rèn)為有六個(gè)重要因素導(dǎo)致了管道悲劇的頻繁發(fā)生。

①管道運(yùn)營(yíng)商未能建立有效的泄漏監(jiān)測(cè)和預(yù)警響應(yīng)系統(tǒng)；

②監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力不足以及執(zhí)行效率較低；

③沒(méi)有采取強(qiáng)有力的法律措施來(lái)保護(hù)環(huán)境和公共安全，也未能給予監(jiān)管機(jī)構(gòu)所需的資金；

④公眾和地方政府沒(méi)有獲得應(yīng)有的信息或合法權(quán)利參與到管道的相關(guān)決策中；

⑤管道運(yùn)營(yíng)商主體責(zé)任落實(shí)不到位；

⑥國(guó)家層面缺乏一個(gè)全面、連貫的能源政策。

PST是在貝靈漢市安全協(xié)會(huì)以及在1999年爆炸中喪生的Liam Wood和Stephen Tsiorvas家人的努力和倡議下成立的，它的建立受到了阿拉斯加一公民監(jiān)督組織的啟發(fā)，該組織在1989年的埃克森瓦爾迪茲漏油事件后成功改變了油輪的安全措施。PST的理念和做法得到了華盛頓州州長(zhǎng)、華盛頓州公用事業(yè)和運(yùn)輸委員會(huì)、華盛頓州管道安全公民委員會(huì)、許多地方政府和全國(guó)管道安全倡導(dǎo)者的書(shū)面支持。2003年4月18日，美國(guó)地區(qū)法官（Barbara Rothstein）下令將因管道事故而判處400萬(wàn)美元的刑事罰款作為捐贈(zèng)基金，用于資助PST。公眾認(rèn)為400萬(wàn)美元的基金杯水車薪，管道行業(yè)應(yīng)該加強(qiáng)與PST這樣的社會(huì)組織合作，才能避免悲劇的重演。

2  目標(biāo)與宗旨

PST的宗旨。

①建立居民感到安全且免受能源基礎(chǔ)設(shè)施危害的社區(qū)；

②建立居民信任、政府保護(hù)、免受管道危害的社區(qū)；

③促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)對(duì)事故預(yù)防采取更加積極主動(dòng)的措施；

為了減少管道安全事故，PST通過(guò)教育和宣傳、增加獲取信息的機(jī)會(huì)來(lái)促進(jìn)管道安全，并為公眾、政府提供服務(wù)。

①有效、創(chuàng)新、長(zhǎng)期的社區(qū)安全解決方案；

②可靠和及時(shí)的管道安全信息；

③對(duì)土地所有者、社區(qū)、政府和行業(yè)的安全行為開(kāi)展評(píng)論和建議；

④提供居民、安全倡導(dǎo)者、政府和行業(yè)之間相互包容的合作機(jī)會(huì)；

⑤通過(guò)宣傳來(lái)改善管道的安全和環(huán)保問(wèn)題。

表 1給出了信任管道安全基金會(huì)（PST）的戰(zhàn)略目標(biāo)及具體措施。

表 1 戰(zhàn)略目標(biāo)及措施

3  開(kāi)展的活動(dòng)

當(dāng)前，針對(duì)管道運(yùn)營(yíng)安全存在的不足，PST主要開(kāi)展以下活動(dòng)：

（1）倡導(dǎo)政府加強(qiáng)二氧化碳管道（CO2管道）的立法工作。PST經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在美國(guó)新出臺(tái)的基礎(chǔ)設(shè)施法案中，加強(qiáng)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的稅收減免力度，導(dǎo)致CO2管道迅速擴(kuò)建，但CO2管道的擴(kuò)建存在一定的安全隱患：①CO2在管道破裂后可能傳播到很遠(yuǎn)的距離，危害面廣；②CO2管道容易出現(xiàn)延展性斷裂；③CO2管道中的水分難以消除，形成碳酸極易腐蝕管道（圖 2）。而美國(guó)的管道安全機(jī)構(gòu)PHMSA（管道和危險(xiǎn)材料安全管理局）對(duì)CO2管道的監(jiān)管相對(duì)薄弱，也沒(méi)有從法律層面上建立相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)充分解決上述三種風(fēng)險(xiǎn)。為此，PST提議PHMSA應(yīng)該建立健全CO2管道的安全監(jiān)管體系，實(shí)施更嚴(yán)格的安全法規(guī)，以確保公眾免受CO2管道的泄漏的損害。

圖 2 CO2管道脆性斷裂和韌性斷裂失效示意圖

（2）向公眾宣傳氫氣管道存在的特殊風(fēng)險(xiǎn)。2021年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案》，同意撥款9億美元用于氫能建設(shè)，使得氫能行業(yè)在清潔能源轉(zhuǎn)型中占據(jù)了中心位置。但PST認(rèn)為管道輸送氫氣比輸送甲烷更加危險(xiǎn)，氫氣將導(dǎo)致管道脆化，大幅增加管網(wǎng)系統(tǒng)的事故概率（圖 3）。因此，PST通過(guò)發(fā)布研究學(xué)者、政府決策者、標(biāo)準(zhǔn)組織及管道公司對(duì)氫氣管道安全的相關(guān)研究報(bào)告及評(píng)論，向公眾宣傳氫氣管道存在的特殊風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)公眾對(duì)氫氣管道輸送安全性的認(rèn)識(shí)。

圖 3 氫脆導(dǎo)致管道開(kāi)裂的現(xiàn)象

（3）為公眾提供管道安全相關(guān)的政策信息。為加大公眾對(duì)立法的參與程度，使公眾有足夠的渠道了解到管道安全相關(guān)的政策信息，PST每年都發(fā)布其向聯(lián)邦管道安全立法機(jī)構(gòu)、州安全立法機(jī)構(gòu)在管道立法方面的相關(guān)評(píng)論和證詞。如2023年2月17日PST致信PHMSA，要求召開(kāi)關(guān)于CO2管道安全的公開(kāi)會(huì)議，加強(qiáng)CO2管道的安全監(jiān)管和立法工作。

（4）向公眾發(fā)布管道的基礎(chǔ)信息。向公眾提供更多的管道安全信息是PST最重要的事項(xiàng)之一。通過(guò)提供這些管道基礎(chǔ)信息來(lái)推動(dòng)公眾參與對(duì)管道安全程度的討論，并依據(jù)討論結(jié)果將公眾關(guān)心的問(wèn)題建立管道安全指標(biāo)體系，實(shí)時(shí)向社會(huì)進(jìn)行公布。通過(guò)安全指標(biāo)來(lái)幫助人們快速了解管道的當(dāng)前安全狀況，讓公眾可以隨時(shí)了解到所在地管道的安全程度是在提高還是下降。為此，PST每年都依據(jù)公眾對(duì)管道關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題發(fā)布或更新管道安全指標(biāo)調(diào)查報(bào)告，加大管道基礎(chǔ)信息公開(kāi)程度，回應(yīng)管道焦點(diǎn)問(wèn)題。

4  對(duì)我國(guó)管道保護(hù)工作的借鑒與思考

（1）完善公眾參與的管道保護(hù)機(jī)制。管道運(yùn)營(yíng)商在法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)制定上具有一定的話語(yǔ)權(quán)，但公眾目前很少參與到法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)制定中。因此需要組建一個(gè)由社區(qū)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織、學(xué)術(shù)界和管道行業(yè)共同參與的管道保護(hù)組織，建立公眾參與的審查機(jī)制，制定共同的策略，解決相關(guān)方之間的利益糾紛，從而提高管道相關(guān)政策法規(guī)及政府監(jiān)管的執(zhí)行能力。

（2）提高公眾和地方政府的知曉度。由于公眾和地方政府在很大程度上沒(méi)有意識(shí)到所在區(qū)域管道是否存在危險(xiǎn)，往往直到管道發(fā)生事故或新建管道才意識(shí)到管道的安全風(fēng)險(xiǎn)，因此，及時(shí)獲取管道路由選線以及建造、運(yùn)營(yíng)、檢驗(yàn)和維護(hù)管道的相關(guān)信息，對(duì)于提高公眾和地方政府的參與度至關(guān)重要，有助于提高公眾及地方政府的安全保護(hù)意識(shí)。

（3）加強(qiáng)管道安全保護(hù)的公眾宣傳。目前，管道安全宣傳工作主要由管道運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)，需要有代表公眾利益的組織從立法或法律實(shí)施的角度參與管道安全宣傳，需要有公眾代表參與法規(guī)的制定、審查及標(biāo)準(zhǔn)制定等工作。只有這樣，才能使更多的公眾參與到管道安全保護(hù)工作中來(lái)，為管道的安全發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，從而惠及沿線廣大群眾。

作者簡(jiǎn)介：徐后佳，1996年生，中國(guó)石油大學(xué)（北京）安全科學(xué)與工程專業(yè)在讀博士，研究方向?yàn)橛蜌庋b備失效分析與完整性管理。聯(lián)系方式：18810363020，xuhj3020@163.com。