帥健

中國石油大學(xué)（北京）

美國、加拿大以及歐洲等油氣管道業(yè)發(fā)達(dá)國家，管道安全的立法與監(jiān)管起步較早，經(jīng)過長期探索實踐，已建立起多層次、嚴(yán)密細(xì)致的油氣管道安全保障的法律法規(guī)體系，積累了較為豐富的監(jiān)管經(jīng)驗。通過對國外油氣管道安全立法進程與監(jiān)管體系的回顧，分析了美國管道安全立法的階段性特點，深入研究美國油氣管道安全立法與監(jiān)管的經(jīng)驗，總結(jié)值得我國借鑒的先進做法，探索適合我國國情的安全監(jiān)管模式，提高我國油氣管道本質(zhì)安全水平，保障油氣管道行業(yè)持續(xù)高水平發(fā)展。

1  國外油氣管道立法進程

（1）較早開展油氣管道安全立法

油氣管道業(yè)發(fā)達(dá)國家均十分重視油氣管道安全的立法，美國、加拿大、歐盟及英國等發(fā)達(dá)國家及組織先后對油氣管道行業(yè)開展立法工作（圖 1）。

圖 1 國外油氣管道立法工作

為了保證油氣管道安全，減輕公眾對于油氣管道安全的擔(dān)心，美國早在1968年就頒布了第一部管道安全法案——《1968天然氣管道安全法案》（Natural Gas Pipeline Safety Act of 1968）。自那時以來，國會幾乎每年都通過有關(guān)管道安全的法案，法案內(nèi)容列入《美國法典》第49卷運輸（United States Code Title 49，Transportation）第VIII分冊。與管道安全法律相配套的是美國的聯(lián)邦規(guī)章（Code of federal regulation），法律授權(quán)運輸部（Department of Transportation，DOT）負(fù)責(zé)制定管道安全的聯(lián)邦規(guī)章，為油氣管道設(shè)施的設(shè)計、建設(shè)、測試、運行、更換和維護等建立最低安全標(biāo)準(zhǔn)。管道安全法案和聯(lián)邦規(guī)章相結(jié)合，構(gòu)成了美國管道安全的法規(guī)體系。如表 1所示。

表 1 代表性立法

（2）油氣管道安全立法特點

立法宗旨明確體系完整。美國管道安全法的立法宗旨非常明確，就是建立油氣管道設(shè)施的最低（實際上是必須的）安全標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定監(jiān)管部門和管道企業(yè)的權(quán)力與義務(wù)，協(xié)調(diào)與公眾的關(guān)系，雖然立法內(nèi)容有大量增加，但其法律文本結(jié)構(gòu)相對穩(wěn)定，所以其法律內(nèi)容的延續(xù)性較強，也較具系統(tǒng)性。

立法始終以問題為導(dǎo)向。從立法進程來看，每次法案的發(fā)起都是為解決油氣管道面臨的新問題，既有管道系統(tǒng)的擴展，也考慮到管道事故對公共安全的影響，在管道安全立法中逐步增加了完整性管理、挖掘損傷預(yù)防以及低應(yīng)力管道監(jiān)管的內(nèi)容，反映了從管道事故中吸取深刻教訓(xùn)。

安全監(jiān)管體系比較完善。逐步建立起以聯(lián)邦各職能部門、各州政府、各種技術(shù)協(xié)會、管道運營商和公眾互為依存的管道監(jiān)管體系。聯(lián)邦與各州的合作分為兩種：認(rèn)證和達(dá)成協(xié)議。在認(rèn)證方面，為了取得認(rèn)證，一個州被要求達(dá)到聯(lián)邦最低法規(guī)，也可以根據(jù)州的情況，要求達(dá)到額外的要求或是執(zhí)行更嚴(yán)格的法規(guī)。在協(xié)議方面，如果一個州沒有滿足認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的代理機構(gòu)，可以和聯(lián)邦達(dá)成協(xié)議，代表管道安全辦公室（OPS）承擔(dān)州內(nèi)管道監(jiān)管方面的責(zé)任。

2  國內(nèi)油氣管道立法進程

（1）以油氣管道保護為突破口

隨著油氣管道的大規(guī)模建設(shè)，管道保護任務(wù)日趨繁重。安全法律法規(guī)體系也在逐步完善，初步形成以法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章為主導(dǎo)，規(guī)范性文件為支撐，內(nèi)容涵蓋安全生產(chǎn)、管道保護、應(yīng)急處置、環(huán)境保護以及職業(yè)健康等領(lǐng)域的油氣管道安全法律法規(guī)體系框架。目前，我國油氣管道安全監(jiān)管的法律監(jiān)管框架呈現(xiàn)出由一部綱領(lǐng)性法律統(tǒng)領(lǐng)，由一定數(shù)量的國務(wù)院及其各部委頒布的行政法規(guī)、部門規(guī)章、政府文件等規(guī)范性法律文件主導(dǎo)監(jiān)管，由各地方政府頒布的規(guī)定、文件作為主力監(jiān)管，由司法解釋及其它規(guī)定作為補充監(jiān)管的格局。我國油氣管道代表性法律及立法歷程如圖 2所示。

圖 2 國內(nèi)油氣管道代表性法律及立法歷程

（2）油氣管道法規(guī)特點

“安全+保護”的法律體系。主要分為通用性法律和專門法律兩大類，其中通用性法律主要有《安全生產(chǎn)法》《特種設(shè)備安全法》《刑法》《消防法》等法律，專門法律目前僅《石油天然氣管道保護法》一部，該法的頒布進一步明晰了管道保護責(zé)任，對影響和危害管道保護的行為進行了較為明確的規(guī)定，使管道保護有法可依，極大地推動了我國油氣管道保護工作。但該法律自2010年頒布實施以來，受法律兼容性、相關(guān)配套、執(zhí)法彈性等問題影響，實施效果未能達(dá)到預(yù)期，致使目前管道保護工作中仍有諸多問題有待解決。

除上述法律外，國務(wù)院頒發(fā)了《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》《危險化學(xué)品安全管理條例》《安全生產(chǎn)事故報告和調(diào)查處理條例》《建筑工程安全管理條例》等行政法規(guī)，其中部分條款對油氣儲運安全做了進一步的規(guī)定。安全監(jiān)管部門和地方政府還制定了部門規(guī)章和地方條例，如應(yīng)急管理部（原安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局）頒發(fā)的《壓力管道安全管理與監(jiān)察規(guī)定》《安全生產(chǎn)事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，浙江、天津、山東、貴州等省市頒布了《石油天然氣管道保護條例》等。同時，為解決管道保護面臨的新問題，國家能源主管部門等出臺了《油氣輸送管道與鐵路交匯工程技術(shù)及管理規(guī)定》《關(guān)于規(guī)范公路橋梁與石油天然氣管道交叉工程管理的通知》《關(guān)于貫徹落實國務(wù)院安委會工作要求全面推行油氣輸送管道完整性管理的通知》等。

全生命周期的監(jiān)管體系。管道的全生命周期包括了管道規(guī)劃設(shè)計、公共聽證、管道勘察設(shè)計、管材制造、管道施工、管道運行、管道檢測、管道報廢、應(yīng)急響應(yīng)、事故調(diào)查和廢棄，如圖 3所示。同時管道的全生命周期開展預(yù)評價、安全評價、環(huán)保評價、驗收評價、適應(yīng)性評價等。

圖 3 我國油氣管道全生命周期的監(jiān)管體系

3  建議

我國管道立法起步較晚、時間較短，法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)管體系與能力建設(shè)仍需加強。為了保障管道安全運行，維護國家能源安全和公共安全，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗與教訓(xùn)，加強管道安全保護法治建設(shè)刻不容緩。

推進管道保護法律修訂工作。管道保護法是管道運輸領(lǐng)域第一部法律，為保障管道運行安全和能源安全發(fā)揮了重要作用。但十多年來一直未做修訂，難以適應(yīng)管道安全發(fā)展的新形勢、新要求，需要總結(jié)十多年來的經(jīng)驗教訓(xùn)，對管道保護法進行修訂，同時出臺與之相配套的實施細(xì)則，并建立和完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

完善管道安全保護監(jiān)管體系。油氣管道作為沒有圍墻的線性工程，監(jiān)管難度大，監(jiān)管部門需具有較強的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督和查處違法違規(guī)行為的功能。同時需要跨部門聯(lián)動，明確各部門、地方政府的具體職責(zé)，達(dá)到高效管理的目的。

充分發(fā)揮企業(yè)安全主體責(zé)任。地區(qū)等級是輸氣管道壁厚、截斷閥間距等關(guān)鍵安全設(shè)計的基本依據(jù)，因此，地區(qū)等級的升級會對管道運行的安全性與合規(guī)性帶來影響。美國采取豁免制解決這一問題，即管道企業(yè)根據(jù)管道安全辦公室（OPS）制定的輸氣管道地區(qū)等級升級要求，自行檢查升級地區(qū)管道的基本安全條件并制定升級方案，報管道安全辦公室批準(zhǔn)。這種做法既體現(xiàn)了管道企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責(zé)任，也保障了管道的基本安全條件，不失為一種可供借鑒的做法。

加強管道安全保護機制建設(shè)。實施管道事件的分級報告制度，建立管道失效數(shù)據(jù)庫，為全面排查系統(tǒng)性風(fēng)險、進行風(fēng)險管控提供依據(jù)，并保障公眾的知情權(quán)，使公眾對管道的安全狀況有正確的認(rèn)識。

建立統(tǒng)一電話告知系統(tǒng)。為預(yù)防管道受到施工作業(yè)損傷提供信息溝通渠道。建立國家管道地圖系統(tǒng)。為管道緊急響應(yīng)、檢測、增強安全性等基本決策提供支持工具。建立安全教育組織。加強信息溝通，改善政府、公眾和管道企業(yè)伙伴關(guān)系，提升社會關(guān)注和參與度。

持續(xù)提升油氣管道本質(zhì)安全。油氣管道的設(shè)計與建造除了承受功能載荷外，還應(yīng)提升油氣管道的韌性，在一定程度上抵御環(huán)境的、自然災(zāi)害的以及人類活動的影響。

推廣應(yīng)用油氣管道智能化安全監(jiān)控技術(shù)，提高管道泄漏監(jiān)測的靈敏度和精度，安全預(yù)警系統(tǒng)的空間分辨率、探測精度、靈敏度、系統(tǒng)的探測范圍，研究多源數(shù)據(jù)融合、聯(lián)合監(jiān)測技術(shù)，實現(xiàn)油氣管道安全的實時、立體、動態(tài)顯示、監(jiān)測和預(yù)警。

作者簡介：帥健，中國石油大學(xué)（北京）教授，博士生導(dǎo)師，安全科學(xué)與工程學(xué)科負(fù)責(zé)人。國家市場監(jiān)管總局壓力管道安全技術(shù)委員會委員，中國公共安全學(xué)會理事，中國力學(xué)學(xué)會MTS材料試驗專業(yè)委員會副主任委員，中國特種設(shè)備檢驗協(xié)會危化品常壓工作委員會副主任委員，甘肅省管道保護協(xié)會理事，北京市應(yīng)急管理學(xué)會監(jiān)事長。從事油氣生產(chǎn)安全的教學(xué)與科研，主要研究方向油氣儲運結(jié)構(gòu)安全、風(fēng)險評估、事故應(yīng)急。代表性著作《管線力學(xué)》《管道及儲罐強度設(shè)計》《油氣管道完整性管理》。