《管道保護》編輯部：《石油天然氣管道保護法》（以下簡稱管道保護法）自2010年10月1日實施以來，為保護石油、天然氣管道，保障石油、天然氣輸送安全發(fā)揮了重要作用，同時也將管道相關(guān)當事人的權(quán)利義務(wù)上升到法律的層級。部分省市縣制定了管道保護地方法規(guī)或行政規(guī)章，促進了上位法的落實。由于管道保護法對保障管道企業(yè)用地權(quán)利及用地補償規(guī)定較為原則，在執(zhí)行中遇到不少具體問題。為此，我們邀請了廣東大鵬液化天然氣有限公司（以下簡稱大鵬公司）法律高級經(jīng)理王松重點就管道保護法第十四條規(guī)定進行分析并提出建議，歡迎廣大讀者互動交流。郵箱：guandaobaohu@163.com。

編輯部：大鵬公司是國內(nèi)首個進口LNG試點項目的運營單位，同時還在大灣區(qū)核心區(qū)域運營管理著444公里高壓長輸管道，分布在深圳、廣州、東莞、佛山、惠州等經(jīng)濟高度發(fā)展的城市。不論是在管道建設(shè)期還是運營期，相信您和企業(yè)遇到的管道用地問題也是比較多的。首先想問一下，管道保護法關(guān)于用地補償?shù)囊?guī)定主要有哪些？

王松：主要體現(xiàn)在管道保護法第十四條，規(guī)定了管道建設(shè)使用土地，依照土地管理法等法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。還規(guī)定了依法建設(shè)的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)當按照管道建設(shè)時土地的用途給予補償。在法律出臺后的10多年里，土地用途發(fā)生了不小的變化，同時附著的建構(gòu)筑物的補償標準等也在不斷提高，第十四條的規(guī)定就很難適應(yīng)變化的形勢，這給地方政府和管道企業(yè)運用該條款帶來不小的困難。

編輯部：請具體談一下管道企業(yè)遇到過哪些問題?

王松：問題還是不少的，相信不少管道企業(yè)都或多或少遇到過，也深有體會，其實質(zhì)就是管道企業(yè)與土地權(quán)屬人之間的利益沖突。

首先，在土地使用方面存在矛盾。按照現(xiàn)行法律法規(guī)及政策要求，石油天然氣管道除了站場、閥室等永久性用地辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收外，對于管道敷設(shè)用地并不需要辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)，管道企業(yè)因此無法取得相應(yīng)的用地權(quán)屬證明。在這種情況下，管道保護法第三十條規(guī)定管道核心保護距離范圍內(nèi)禁止修建建構(gòu)筑物和種植深根植物等，使得管道企業(yè)在履行管道保護義務(wù)時與相關(guān)土地權(quán)屬人之間的利益沖突不可避免。

其次，補償依據(jù)與現(xiàn)實情況脫節(jié)。從20世紀70年代開始到21世紀初，國內(nèi)油氣管道規(guī)模性建設(shè)歷經(jīng)四次高潮。改革開放后，沿海地區(qū)隨著大規(guī)模的經(jīng)濟發(fā)展，土地價值也發(fā)生翻天覆地的變化。根據(jù)管道保護法第十四條關(guān)于影響土地使用的，按照管道建設(shè)時土地的用途給予補償?shù)囊?guī)定，如果當初建設(shè)時未進行補償，而如今隨著維權(quán)意識的提高，出現(xiàn)土地權(quán)屬人要求提高補償?shù)那樾�，法律未予充分考慮。

2014年中央關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見，提出農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置，要嚴格保護承包權(quán)，維護好承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)承包地的各項權(quán)益。即使是新的管道建設(shè)項目，土地權(quán)屬人也往往要求拋開土地用途要求以市場評估價進行補償。但由于缺少明確的補償原則或標準，無法推動各方當事人進行有效協(xié)商。另一方面，管道企業(yè)即便以市場價標準進行補償，卻無法取得土地使用權(quán)證書，權(quán)益得不到有效保障。

第三，在土地使用影響范圍上，當事人之間也往往存在不小的爭議。管道保護法規(guī)定了在管道線路中心線兩側(cè)各5米地域范圍內(nèi)禁止相關(guān)危害管道安全的行為，5米到1000米范圍內(nèi)又禁止不同類型的施工作業(yè)。同時，地方政府對于管道周邊規(guī)劃用地也有不同的要求，如南方有些城市規(guī)定，限制對天然氣管道周邊50米范圍內(nèi)的土地開發(fā)。通常來說，各方對于管道5米范圍內(nèi)土地使用的限制都是認可并同意補償?shù)�。但假設(shè)5米范圍外存在產(chǎn)業(yè)園項目升級的情況，或者具體到5米范圍內(nèi)建筑物是部分拆除還是整體拆除，甚至施工作業(yè)方式的改變引起的費用增加，都會出現(xiàn)爭議。

另外，管道企業(yè)進行補償后，會在一定期限內(nèi)使用土地，這到底是一個什么性質(zhì)，是適用民法典合同編中的租賃，還是物權(quán)編中的地役權(quán)或其他法律關(guān)系，在法律從業(yè)人員中都會有不同的理解，是一個很有意思的問題。在現(xiàn)實案例處理中，土地權(quán)屬人很多作為村集體、村民或其他承包人，更是無法理解或區(qū)分，也很難讓他們信服，加大了管道企業(yè)的運營成本和管道保護難度。

編輯部：有觀點認為管道保護法已經(jīng)體現(xiàn)了對企業(yè)管道用地的權(quán)利保障，因而無需進一步完善，對此，您有什么看法？

王松：對于管道企業(yè)在建設(shè)用地使用權(quán)利的獲取及保障方面，我認為還是需要不斷改進和加強。

首先，根據(jù)目前土地管理法的規(guī)定，單位進行項目建設(shè)使用土地需要申請后由政府部門核發(fā)相應(yīng)的使用證書，在經(jīng)登記和核發(fā)證書后取得使用權(quán)并受法律保護。管道企業(yè)進行管道建設(shè)，需要使用國有土地或集體所有的土地，但取得土地使用權(quán)證書的情形極少。主要原因在于用地手續(xù)及管道特殊性所導(dǎo)致：長輸管道主要在城市門站外敷設(shè)，多涉及農(nóng)民集體所有的土地，如果要取得土地使用權(quán)需要辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用和征收手續(xù)，用地手續(xù)繁瑣。此外管道及管道附屬設(shè)施的特殊性，如長條狀和用地“開空窗”情形，還存在通過其他項目用地紅線，以及并不少見的公路建筑控制區(qū)范圍等情況，使管道企業(yè)取得管道土地使用權(quán)證書存在明顯的困難。某些省市參照西氣東輸二線工程等做法，管道敷設(shè)用地可不辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)，與被用地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織協(xié)商簽訂補償協(xié)議，補償標準可參考征地補償標準確定，并由國土資源管理部門對管道的土地利用情況做好登記造冊和備案。這種做法簡化了用地行政審批手續(xù)，緩解了一些矛盾，有利于管道按期開工建設(shè)。但相關(guān)的登記和備案手續(xù)法律效力層級較低，并不意味管道企業(yè)用地權(quán)利就能得到充分的保護，容易受到善意第三人的挑戰(zhàn)。

其次，根據(jù)第十四條規(guī)定，管道企業(yè)對影響土地使用的土地權(quán)屬人給予補償，僅從民事角度看對管道企業(yè)用地權(quán)利的保護并不充分，同時也存在不小的風(fēng)險，原因還是多樣的。第一，我國土地所有權(quán)分國家所有和農(nóng)民集體所有兩種模式，但在土地使用權(quán)主體上，以當前國家提倡農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置的政策，在同一土地上提出使用權(quán)主張及相關(guān)收益權(quán)的可能存在多個民事主體，包括單位、企業(yè)、村集體、土地承包人、宅基地人等多種情況，他們之間對于土地的使用是存在一定的權(quán)利分配或讓渡情況的。管道企業(yè)作為一個民事主體并無充分調(diào)查確認的能力。如本人就曾遇到同一塊土地的使用權(quán)涉及村集體、承包人、土地上蓋房屋產(chǎn)權(quán)人的情況，這樣對管道企業(yè)協(xié)商補償處理提出了更高的要求。這個時候，就需要屬地政府的支持和協(xié)調(diào)，包括參與土地使用權(quán)屬人調(diào)查、在補償協(xié)議中作為見證方等，這樣對企業(yè)更有利一些。第二，從土地管理法的規(guī)定來看，單位和個人依法使用的國有土地，在行政權(quán)利許可方面，應(yīng)由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書。在沒有政府部門核發(fā)證書的情況下，管道企業(yè)的土地使用權(quán)利在行政許可方面始終存在缺失。如管道企業(yè)與具備相應(yīng)的土地權(quán)屬證明的第三人產(chǎn)生糾紛，第三人有可能要求管道企業(yè)遷改管道，而管道企業(yè)只能向合同相對方主張損失賠償，但不一定能有效維護企業(yè)的合法權(quán)利。

編輯部：您剛才從法律法規(guī)和具體業(yè)務(wù)方面，對于目前管道企業(yè)在用地權(quán)利保障方面談了自己的一些擔憂，那應(yīng)該如何解決這個問題？

王松：我認為在管道企業(yè)的用地權(quán)利保障方面，可以考慮采用設(shè)定地役權(quán)、頒發(fā)地役權(quán)證書的方式進行，這是對管道企業(yè)與土地權(quán)屬人簽訂補償協(xié)議取得民事權(quán)利后的有力補充，也是可以操作的。

首先，在管道企業(yè)無法取得管道土地使用權(quán)證書或存在很大困難的情況下，通過明確地役權(quán)，使管道企業(yè)的用地權(quán)利獲得行政認可，有利于企業(yè)權(quán)利保護，也有利于推動管道企業(yè)與土地權(quán)屬人的用地補償協(xié)商工作。

其次，設(shè)定地役權(quán)登記，也能起到權(quán)利公示公信的作用。地役權(quán)登記實質(zhì)是不動產(chǎn)的權(quán)利登記，登記后也將產(chǎn)生不動產(chǎn)的公示推定效力。除有相反證據(jù)證明外，法律一般推定記載于不動產(chǎn)登記簿上的人是該不動產(chǎn)的權(quán)利人。在管道用地可能存在多個權(quán)利主張主體的情況下，地役權(quán)登記也有利于確定土地權(quán)屬人，有助于企業(yè)經(jīng)營及糾紛的處理。

再次，在操作上也是可以逐步進行的。2021年實施的民法典新設(shè)居住權(quán)這一權(quán)利，規(guī)定當事人可以向登記機構(gòu)申請居住權(quán)登記。另外，我也注意到，最近自然資源部印發(fā)了《土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)登記操作規(guī)范（試行）》，用于規(guī)范開展土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)登記頒證工作。從居住權(quán)登記和土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)登記的明確和執(zhí)行來看，地役權(quán)登記在操作層面也是可以實施的。

于2007年實施的物權(quán)法早已規(guī)定了不動產(chǎn)地役權(quán)，民法典也保留了地役權(quán)的規(guī)定，目前缺失的是將管道保護法與民法典的地役權(quán)相銜接。因此，無論從時間發(fā)展及權(quán)利保護的力度上，在管道保護法中增加地役權(quán)內(nèi)容，將管道企業(yè)的相關(guān)權(quán)利進行登記均是符合社會經(jīng)濟發(fā)展及民事主體需求的，也是可以執(zhí)行的。

編輯部：目前大家對修訂管道保護法的呼聲比較高。在法律層面如何完善用地補償和保障管道企業(yè)的用地權(quán)利，您有什么建議?

王松：隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展，管道保護法等法律法規(guī)也需要與時俱進，不斷進行完善。有幾點建議。

首先，建議有關(guān)部門開展調(diào)查研究，根據(jù)中央精神和市場化進程，參照各地政府征地補償做法，根據(jù)影響土地使用的程度制定補償標準，并設(shè)定回顧機制，定期調(diào)整補償標準。

其次，對于管道企業(yè)履行用地補償手續(xù)后無法取得相關(guān)政府部門權(quán)屬證明的情況，建議管道保護法與民法典關(guān)于地役權(quán)的規(guī)定相銜接，確保管道企業(yè)取得政府部門認可的權(quán)利文件或證書。具體到第十四條，建議修改為：

“管道建設(shè)使用土地，依照《中華人民共和國土地管理法》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。

依法建設(shè)的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)當給予補償。

省、自治區(qū)、直轄市人民政府相關(guān)部門應(yīng)當按照管道安全保護區(qū)域范圍，根據(jù)影響土地使用的程度制定補償標準。

管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國有土地的，依照《中華人民共和國民法典》等法律、法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當辦理地役權(quán)登記，頒發(fā)地役權(quán)證書�！�

編輯部：非常感謝您接受我們的采訪。