單克 周吉祥 楊光

深圳市燃氣集團股份有限公司

摘  要：結合城鎮燃氣管道保護實踐和國內外立法經驗，論述了將城鎮燃氣管道保護納入管道保護法法律范疇的必要性、可行性，以期為管道保護法修訂工作提供參考。

關鍵詞：管道保護法；城鎮燃氣管道；安全管理

石油天然氣管道安全運行，離不開政府行政監督和企業加強管理。管道作為沒有圍墻的線性工程，其安全保護更具有復雜性。從立法的角度，規范和協調管道建設與土地利用、城鄉建設與環境保護等諸多關系，遏制破壞管道及其附屬設施的行為，并監督管道運營企業履行安全生產主體責任意義重大[1-2]。《石油天然氣管道保護法》頒布實施，標志著管道安全保護正式納入法律范疇，結束了長期無法可依的局面，對保障管道及其相關設施的安全具有深遠的歷史意義[3-5]。

管道保護法實施后，認為城鎮燃氣管道（以下簡稱燃氣管道）應納入管道保護法的聲音逐漸增多。但管道保護法第二條規定“城鎮燃氣管道和煉油、化工等企業廠區內管道的保護，不適用本法”，將燃氣管道拒之門外。盡管如此，在燃氣管道保護工作中還是大量遵循或參考了管道保護法的原則和具體條款，取得了較好的效果。近年來國內外發生多起燃氣管道事故，再次引起國內對燃氣管道安全保護立法的重視。筆者根據多年實踐，認為管道保護法的對象雖然以長輸管道為主，但燃氣管道和長輸管道一樣都面臨共同的外部安全問題，法律確定的一些基本制度和具體條款對燃氣管道也是適用的，將其納入管道保護法的法律范疇加以指導和規范是必要的，也是可行的。

1 燃氣管道保護入法的必要性

1.1 燃氣管道事故危害

燃氣管道是城市現代化發展歷程中不可或缺的生命線之一。燃氣具有易燃易爆特性，城市地下管線縱橫交錯、敷設環境復雜，面臨管線老化腐蝕、自然力破壞和第三方破壞影響，一旦發生事故，極易造成人員傷亡、財產損失、供氣中斷等嚴重后果，影響城市生產、生活及社會穩定。例如， 2014年3月12日，美國紐約市曼哈頓區的一段地下燃氣管道發生泄漏爆炸事故，造成8人死亡、 50多人受傷，直接經濟損失高達190萬美元，爆炸碎片散落在高架鐵路軌道上導致停運7.5小時。 2017年7月4日，吉林省松原市寧江區因第三方施工損壞燃氣管道發生泄漏，搶修時發生爆炸，造成5人遇難、 89人受傷。這些事故警示我們，燃氣管道安全關系到人民生命財產安全和城市安全，必須提高到總體國家安全觀的高度加以認識，上升到 法律層面進行規范。

1.2 《城鎮燃氣管理條例》重點不在保護

《城鎮燃氣管理條例》是燃氣管理最高行政法規，規定由國務院建設主管部門負責，自2011年實施以來，在保障燃氣供應、管道安全，維護燃氣經營者和燃氣用戶的合法權益，保障公民生命、財產安全和公共安全發揮了積極作用[6]。

條例共6章55條，涉及燃氣管道保護的條款僅12條，其重點并非“管道保護”而是“燃氣管理”。從法律效力角度講，當條例與土地法、物權法等法律相沖突時，只能服從于其他法律的相關規定，導致違章占壓現象日益嚴重，與周邊建筑物的水平安全凈距不足的管段越來越多，在與公路、鐵路、地鐵等公共設施建設相遇時，燃氣管道保護得不到足夠的重視，多次發生其他工程項目施工損壞管道造成泄漏和供應中斷事故。有的事故給公民生命財產安全造成了重大損失，將燃氣管道保護提升到法律層面進行管理迫在眉睫。

2 燃氣管道保護入法的可行性

2.1 北美發達國家做法

北美發達國家歷來重視油氣管道的安全立法，美國《1968 天然氣管道法案》（Natural Gas PipelineSafety Act of 1968）[7]，《加拿大石油天然氣運行法案》（Canada Oil And Gas Operations Act）[8]、《加拿大管道法》等，均未對燃氣管道保護單獨立法，而是將其與長輸管道共同納入管道安全保護法案中。這說明沒有必要將燃氣管道保護單獨立法，通過完善修訂管道保護法部分條款，將燃氣管道保護納入其中，是行之有效的做法。

2.2 管道保護法多數條款適用于燃氣管道

管道保護法共6章61條，分為總則、管道規劃與建設、管道運行中的保護、管道建設工程與其他建設工程相遇關系的處理、法律責任和附則。其中，關于城市規劃與管道規劃的關系、管道選線建設、工程質量、運行保護、工程相交相遇等條款，有些可以直接用于燃氣管道，有些經過修訂完善同樣適用。無論從管理或技術角度將燃氣管道保護納入到管道保護法范疇都是可行的。

3 燃氣管道保護入法的建議

建議將《城鎮燃氣管理條例》中涉及到管道保護的條款調整后嵌入到管道保護法當中，同時修訂管道保護法相關條款。

（1）管道保護法第二條 “城鎮燃氣管道和煉油、化工等企業廠區內管道的保護，不適用本法”，刪除或修訂為“城鎮燃氣管道的保護參照本法執行”。

（2） 管 道 保 護 法 “ 總 則 ” “ 管 道 規 劃 建設”“管道運行中的保護”“管道建設工程與其他建設工程相遇關系的處理”“法律責任”等章節增加燃氣管道相關法律條款。

（3）管道保護法第四條“國務院能源主管部門”修訂為“國務院能源主管部門和建設主管部門”。

（4）管道保護法所有涉及安全“保護距離”的條款，如第十三條、第三十條、第三十二條、第三十三條、第三十五條等，將長輸管道和燃氣管道區分開來，保護距離需根據定量評估結果確定。

（5）管道保護法涉及鐵路、公路等設施的第十一條、第十三條、第十七條、第二十條、第三十三條、第三十五條、第四十七條等條款，增加地鐵設施等內容，因為地鐵是燃氣管道受到雜散電流干擾的主要原因之一。

參考文獻：

[1] 漆敏，路帥，趙東風. 國內外油氣管道法律法規及標準體系現狀對比分析[C]. 第二屆CCPS中國過程安全會議. 2014， CCPS： 339-345.

[2] 單克，帥健，張思弘. 基于修正因子的油氣管道失效概率評估[J]. 中國安全科學學報， 2016， 26(1)：87-93.

[3] 張耀東，戚愛華. 構建油氣管道安全保護長效機制[J]. 國際石油經濟， 2016(09)： 9-16+93-94.

[4] 單克，帥健，楊光，孟偉，張浩. 美國油氣管道基 本失效概率評估方法及啟示[J]. 油氣儲運， 2020，39(5)： 530-535.

[5] SHAN K, SHUAI J, XU K, et al. Failure probabilityassessment of gas transmission pipelines basedon historical failure-related data and modificationfactors[J]. Journal of Natural Gas Science andEngineering, 2018(52)： 356-366.

[6] 曾昭明. 一種學習與貫徹《城鎮燃氣管理條例》的方法——《條例》涉及行為主體及其職能的梳理與匯總[J]. 城市燃氣， 2012(09)： 41-44.

[7] 帥健，張思弘. 美國油氣管道安全立法進程淺析[J].[5][6][7]油氣儲運， 2014， 33(11)： 1174-1179， 1186.

[8] 馮曉東，張圣柱，王如君，多英全，郭曉瑛. 加拿大油氣管道安全管理體系及其啟示[J]. 中國安全生產科學技術， 2016， 12(6)： 180-186.

作者簡介：單克，男， 1991年生，深圳市燃氣集團股份有限公司在站博士后，研究方向為油氣管道失效分析與完整性管理。聯系方式：13810572663， 965610446@qq.com。