姜長壽

甘肅省管道保護協會

6年前發生的青島“11·22”東黃輸油管道原油泄漏爆炸事故，給國家和人民生命財產造成了巨大損失。 2017年發生的貴州晴隆 “7·02”和2018年發生的貴州晴隆“6·10”兩起中緬天然氣管道泄漏燃爆事故，均給當地造成人員傷亡和財產嚴重損失。分析這些事故原因，管道安全監管不到位問題尤為凸顯：一是高后果區風險告知制度不健全，社會公眾對生活在油氣管道周邊的重大風險不知情。二是管道安全管理不落實，涉事企業對事故段管道檢驗檢測維修和隱患排查不到位；政府安全監管不落實，安全生產大檢查走過場。三是政府部門規劃審批把關不嚴，致使管道與居民區、學校、商店等近距離布置，缺乏劃定公共安全區或環保特區，與道路、排水渠等城建工程多處相交相遇。四是應急響應管理混亂，地方和企業應急預案不銜接，為事故嚴重后果埋下隱患。

1 監管體制缺陷

（1）管理職責邊界不清

管道保護法對涉及政府發改能源、應急管理、自然資源、生態環境、交通運輸、市場監督等多個部門的職責沒有具體界定，使得實施中各地、各部門對油氣管道保護的權責不明、責任不清，容易產生監管缺失和交叉。另外相關法規規定的部門管理職責交叉重疊、邊界不清，監測運行、隱患排查、應急救援等方面的責任部門不明確，致使隱患治理、應急救援往往貽誤時機。

（2）未形成有效合力

油氣管道安全監管的責任主體分為政府、管道企業和社會公眾等。其中，政府的監管職能是“領導性質”的，表現在制定政策、督促檢查和追究責任方面。管道企業作為管道運營主體，負有管道本質安全主體責任。管道作為“沒有圍墻的工廠”，沿線單位、群眾和社會團體對管道安全保護均有監督義務。而管道保護法除規定企業的各項法定義務外，對政府監管責任規定往往含糊、多原則性，且缺少對公眾監督義務的規定。政府監管往往只關注事故處理，忽視源頭與過程監管，忽視發揮公眾監督和社會組織作用，尚未有效形成各方安全監管合力。

（3）缺乏完整性

我國現行的監管制度，政府雖然有管道規劃、建設審核權，但這些權能并不是由專門機構完成的（管道規劃是國家能源局，建設用地審核由自然資源部門負責）。管道規劃建設被當作一般的建設項目接受政府審批，而沒有從危險化學品運輸角度在危險源管 理、安全距離、檢驗檢測等方面給予高度的關注。由于沒有專門的監管機構，在各地行政資源有限的情況下，不少基層政府難以有效地履行監管職能和實現完整的安全監管全過程。

（4）相關法規不夠協調

管道保護法從管道安全角度對管道周邊一定范圍內的建設行為提出一些限制性要求，而土地管理法、物權法則強調依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。還有管道敷設用地采取“臨時用地，長期占用”的不合理方式，既給土地權利人權益和沿線農業生產、城市規劃等帶來了負面影響，又不能保障管道企業管道正常通過權益，政企、民企矛盾影響了管道安全監管。此外，目前實施的財稅政策，過境管道運輸增值稅多在輸入、輸出地繳納，所得稅在總機構及二級分支機構所在地繳納，使得大多數管道過境省份運輸稅收很少，但承擔的安全保護監管責任卻很大。這種稅收利益分配政策的不協調與不合理，導致地方政府對管道保護缺乏積極性，甚至出現惰于監管現象。

2 意見和建議

前事不忘，后事之師。應吸取青島“11·22”等事故教訓，借鑒美國及加州經驗，進一步完善管道安全監管體制和配套法規政策，實現管道安全監管的無縫隙化、全過程化、協調化和智慧化。

（1）管道安全監管的無縫隙化

美國在管道安全監管體制上形成縱橫向責任體系較為健全、相對穩定的專業監管體系：在橫向分工方面，美國聯邦層面承擔油氣管道安全監管職能的機構主要有三個，彼此分工明確。交通部管道和危險材料安全管理局（PHMSA）及管道安全辦公室（OPS）承擔全國長輸、集輸以及城市燃氣管道安全監管職責。國土安全部交通安全管理局運輸與網絡管理辦公廳（TSNM）負責全國危險液體、天然氣管道保護和反恐工作。能源部聯邦監管委員會(FERC）負責承擔項目核準等行業管理職責。其中國土安全部為管道安全監管的牽頭單位，交通部配合國土安全部監管工作，雙方建立聯合工作組，形成聯席工作制度。能源部聯邦監管委員會(FERC）接到項目選址申請，轉OPS審核管線安全問題后，再進行選址審批，與OPS形成協調機制，管道建成后，由TSNM負責管道安全與監管。在縱向分工方面， PHMSA負責跨州、跨國界油氣管道，側重規章制定和宏觀監管，具體的監管執行事務通過協議授權給各州政府，解決了聯邦政府鞭長莫及難題。各州政府大部分設立對口部門負責州內油氣管道監管。聯邦與各州工作相對獨立，在重大問題上聯邦負有許可和認證等權力并對各州給予指導。加州根據1981年所制定的《危險液體管道安全運輸法》，就油氣管道的安全與保護，最主要的監管機構是加州油氣監管局和州消防局，共同執法和監督管道安全項目。其中油氣監管局負責油氣管道的安全監管，消防局負責管道安全檢查和消防滅火，相互溝通、職能互補。

借鑒美國及加州的經驗，構筑無縫隙化的、相對集中的管道安全保護監管體系：一是合理配置縱向監管權力。根據油氣監管事權的差異性，在上、下級油氣監管機構之間配置不同的權力，明晰國家有關部門和地方政府部門縱向監管范圍。二是合理配置相對集中的橫向監管權力。明晰政府發改、應急、市場監督等部門橫向監管職責，強化其監管職能，建立聯席會議制度，形成監管合力。三是建立符合現代監管理念所提倡的油氣管網監管專職機構。四是建立政府、企業、公眾和行業協會參與的監管體系，建立舉報獎勵制度，拓展社會公眾參與渠道，發揮行業協會在法規標準建設中的積極作用，營造全社會共同保護管道氛圍。

（2）管道安全監管的全過程化

美國在2002年將完整性管理納入聯邦法規要求，推廣基于風險的安全管理模式。其后對3000余家管道企業完整性管理方案進行審核并加大執行監管，這是美國管道事故率整體降低的關鍵因素。加州對管道的監管分為兩大類。第一類監管是針對所有管道的一般監管，重點是防漏測試。加州油氣監管局和消防局的 監察員每年都會在規定的時間內對管道進行例行常規檢查和測試并排除危險。第二類是針對環保紅線內的特殊監管。“加州油氣法規定，公眾生活區和游玩區300英尺（100米）范圍內、 200英尺（66米）的河流和野生動物保護區內、海岸線附近的區域為環保區。”環保區內管道要接受特殊監管，包括管道分布地圖必須無償公開并接受咨詢；管道工程技術規格交油氣監管局存檔；提前制定應急方案； 10年以上的管道必須每2年全面系統測試1次。

借鑒美國及加州管道完整性管理和對環保區管道全方位的監管經驗，在管道企業完整性管理推先基礎上，研究實施一套符合我國管道特點的從規劃、建設、運行、檢測、維修、應急、直至廢棄處置的全過程安全監管體系，并以風險控制為核心，以高后果區段為重點，制定管道監督管理規范，指導政府部門依法依規加強對管道完整性及高后果區管理的監督檢查力度，在管道周邊設立安全保護帶、安全咨詢區和應急響應區，從事先、事中、事后監管上落實安全第一、預防為主方針。

（3）管道安全監管的協調化

借鑒美國聯邦政府在油氣管道安全監管中，首先調動地方政府的積極性，將地方政府作為監管的首要責任方，通過行政授權和經費支持，有效協調和各州政府、政府機構之間的權限沖突經驗，修訂管道保護法，建立健全法規標準體系，加大對各省管道安全監管工作的指導支持力度，實現與《城鄉規劃法》《環境保護法》《安全生產法》等相關法律制度的銜接以及配套政策標準的建設，如建立管道途經地區參與稅收分配制度，制定管道通過權制度，制定管道安全距離標準，建立地方城鄉規劃與管道規劃協調銜接制度等，以便實現國家和地方、地方和企業在安全監督管理上的協調一致。

（4）管道安全監管的智慧化

美國長輸管道近百萬公里，聯邦政府用較少的人力財力，實現了對管道的有效監管，除體制、制度保障外，政府鼓勵技術研發和推動信息化、智能化發展發揮了關鍵作用。建議加快推進以全面感知、智能控制、智能巡護、監測預警、風險管控、智能決策、協同可視等為特色的智慧管網建設，全面提高管道安全和高效運營水平。當前要以“端+云+大數據”為支撐，開展頂層設計，盡快建立標準統一、功能完備、覆蓋全國的管道完整性管理地圖應用系統，為政府規劃、監管和應急提供決策依據。建立統一的電話呼叫系統，為社會公眾參與監督提供平臺。大力推廣互聯網+管道監管模式，開展以“預防為主”的智慧化管道監管體系研究，努力提高我國管道監管科技水平，也為國家構建 “智慧城市”創造基礎條件。

作者：姜長壽，甘肅省管道保護協會副秘書長。重點部位監管檢查