劉波 王蕩 王林 任向輝

中國(guó)石油管道西安輸油氣分公司

摘 要： 管道是線(xiàn)性工程，管道保衛(wèi)工作要通過(guò)與管道沿線(xiàn)政府、企業(yè)、個(gè)人等相關(guān)方的溝通協(xié)調(diào)來(lái)解決管道與周邊土地矛盾問(wèn)題。經(jīng)過(guò)實(shí)踐總結(jié)提出管道 “大地主”概念，拓寬管道保衛(wèi)宣傳對(duì)象，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控措施，建立共商共治機(jī)制，有效規(guī)避管道面臨的各類(lèi)外部風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞： 大地主； 管道保衛(wèi)； 精準(zhǔn)宣傳； 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控； 共商共治機(jī)制

近年來(lái)，隨著長(zhǎng)輸油氣管道沿線(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)步伐加快，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市發(fā)展與管道保護(hù)之間的矛盾日益尖銳和復(fù)雜，管道面臨的打孔盜油（氣）、爆恐襲擊等安保形勢(shì)嚴(yán)峻。管道與鐵路、公路、市政管網(wǎng)、河道防洪改造、移民新村、扶貧項(xiàng)目等工程存在大量交匯，大宗土地流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生的現(xiàn)代化大型農(nóng)牧業(yè)項(xiàng)目和工業(yè)園區(qū)建設(shè)對(duì)管道形成的圈占或與管道的相遇關(guān)系極其復(fù)雜，使得管道被違章占?jí)�、第三方損傷的風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。根據(jù)國(guó)家安全監(jiān)管總局等八部門(mén)《關(guān)于加強(qiáng)油氣輸送管道途經(jīng)人員密集場(chǎng)所高后果區(qū)安全管理工作的通知》精神，需要管道企業(yè)進(jìn)一步加強(qiáng)管道安全保衛(wèi)工作，保障管道安全運(yùn)行。

1 油氣管道保衛(wèi)工作存在的不足

（1）管道精準(zhǔn)宣傳對(duì)象較為單一。目前，各管道運(yùn)營(yíng)企業(yè)對(duì)管道沿線(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)人或使用人的信息登記和精準(zhǔn)入戶(hù)宣傳的認(rèn)知已經(jīng)普遍形成，一對(duì)一精準(zhǔn)宣傳也已經(jīng)逐步開(kāi)展，但是對(duì)管道“大地主”的概念并不清晰，更沒(méi)有針對(duì)管道“大地主” 開(kāi)展系統(tǒng)性一對(duì)一精準(zhǔn)宣傳，從而導(dǎo)致管道精準(zhǔn)宣傳對(duì)象較為單一，宣傳的深度和廣度不夠。

（2）管道保護(hù)和安全意識(shí)淡薄。針對(duì)管道“大地主”一對(duì)一精準(zhǔn)宣傳的缺失導(dǎo)致管道沿線(xiàn)相關(guān)方對(duì)《石油天然氣管道保護(hù)法》認(rèn)知層次不夠，安全意識(shí)和責(zé)任意識(shí)淡薄，沒(méi)有形成提前溝通和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控機(jī)制，客觀上增加了管道被侵占、被損壞的風(fēng)險(xiǎn)。

2 “大地主”概念在管道保衛(wèi)工作中的應(yīng)用

2.1 “大地主”的定義

從傳統(tǒng)意義上講，管道企業(yè)通常把管道沿線(xiàn)的通過(guò)國(guó)家土地確權(quán)而獲得土地所有權(quán)、土地使用權(quán)或者他項(xiàng)權(quán)利的，并且主要從事農(nóng)耕、畜牧、養(yǎng)殖等作業(yè)的自然人等稱(chēng)之為管道上方的土地產(chǎn)權(quán)人、管理人或使用人，即管道上方依法使用土地從事農(nóng)牧業(yè)的自然人。實(shí)際上管道上方土地的產(chǎn)權(quán)人、管理人或使用人并不完全是自然人，而土地的使用方式也不完全是農(nóng)牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)。如管道穿越自然保護(hù)區(qū)、森林、河流、沖溝、公路、鐵路、工業(yè)園區(qū)、荒地等土地，是完全有別于自然人用來(lái)從事農(nóng)牧業(yè)的土地。因此，我們把管道上方依法使用土地從事農(nóng)牧業(yè)的自然人，以及管道沿線(xiàn)自然保護(hù)區(qū)、森林、河流、沖溝、公路、鐵路、工業(yè)園區(qū)、荒地等土地的產(chǎn)權(quán)人、管理人或者使用人統(tǒng)稱(chēng)為“大地主”�！按蟮刂鳌笔枪艿郎戏絺鹘y(tǒng)意義上土地產(chǎn)權(quán)人或使用人的延伸，由國(guó)家、各級(jí)人民政府或者相關(guān)部門(mén)，村鎮(zhèn)集體、單位和一般自然人組成，“體量”更大，主體更寬泛。簡(jiǎn)而言之，就是把管道上方每一寸土地的產(chǎn)權(quán)人、管理人或者使用人統(tǒng)稱(chēng)為“大地主”。

2.2 “大地主”概念的應(yīng)用案例

2018年以來(lái)，西安輸油氣分公司開(kāi)展“強(qiáng)基礎(chǔ)、促提升”管道管理專(zhuān)項(xiàng)攻堅(jiān)行動(dòng)，其中有一項(xiàng)重要的工作就是建立管道沿線(xiàn)“大地主”信息庫(kù)并開(kāi)展一對(duì)一精準(zhǔn)宣傳。

（1）建立管道沿線(xiàn)“大地主”信息庫(kù)。第一階段主要統(tǒng)計(jì)管道沿線(xiàn)一般土地產(chǎn)權(quán)人、管理人或使用人信息；第二階段主要對(duì)管道穿越自然保護(hù)區(qū)、森林、河流、沖溝、公路、鐵路、工業(yè)園區(qū)、荒地等土地的產(chǎn)權(quán)或管理單位及聯(lián)系方式進(jìn)行確認(rèn)，將收集到的信息統(tǒng)一建立臺(tái)賬并每年更新一次。以管道穿越公路為例：如管道穿越高速公路，則將穿越段高速公路的產(chǎn)權(quán)單位細(xì)化到某某高速公司某某管理段；如管道穿越國(guó)道或省道，則將穿越段國(guó)道或省道的產(chǎn)權(quán)單位細(xì)化到某某市交通運(yùn)輸局或公路局；如管道穿越縣級(jí)及以下等級(jí)公路，則將穿越段公路的產(chǎn)權(quán)單位細(xì)化到某某縣交通運(yùn)輸局或公路局。以此類(lèi)推，其他類(lèi)型的土地產(chǎn)權(quán)或管理單位信息收集參照公路執(zhí)行。

（2）對(duì)照管道沿線(xiàn)“大地主” 開(kāi)展一對(duì)一精準(zhǔn)宣傳。針對(duì)管道上方“大地主”開(kāi)展宣傳和警示告知原則上每年不少于1次，對(duì)違章占?jí)焊唢L(fēng)險(xiǎn)段、第三方施工頻發(fā)段、打孔盜油重點(diǎn)段、人口密集區(qū)等部位的“大地主”根據(jù)實(shí)際情況適時(shí)開(kāi)展一對(duì)一精準(zhǔn)宣傳。2018年7月，西安輸油氣分公司已經(jīng)對(duì)所轄蘭鄭長(zhǎng)成品油管道陜西段全面開(kāi)展“大地主”信息收集工作，接下來(lái)將有計(jì)劃開(kāi)展一對(duì)一精準(zhǔn)宣傳工作。

3 “大地主”概念的實(shí)踐意義

（1）蘭鄭長(zhǎng)成品油管道管徑大、壓力高、里程長(zhǎng)、沿線(xiàn)社會(huì)環(huán)境復(fù)雜多元，日常運(yùn)營(yíng)管理難度較大。 2009年投產(chǎn)以來(lái)，西安輸油氣分公司在管道保護(hù)宣傳方面，從粗放型逐步向精準(zhǔn)化邁進(jìn)。尤其是管道“大地主”概念的提出和實(shí)踐應(yīng)用，將管道精準(zhǔn)化宣傳的實(shí)施對(duì)象從單純從事農(nóng)、牧、畜產(chǎn)業(yè)的自然人拓展到管道上方所有類(lèi)型土地的產(chǎn)權(quán)或管理主體。將管道企業(yè)精準(zhǔn)宣傳水平提到了更高層次，從而促進(jìn)管道企業(yè)更好地履行管道保衛(wèi)工作主體責(zé)任。

（2）有效落實(shí)“防治結(jié)合、以防為主、專(zhuān)群結(jié)合、依靠群眾”的工作原則。管道運(yùn)營(yíng)企業(yè)是沒(méi)有圍墻的企業(yè)，管理的是線(xiàn)性工程，管道沿線(xiàn)人的不安全行為往往是誘發(fā)侵占、損壞管道的主要因素，而且防范和管控的難度很大。因此，采取有效的前期預(yù)防措施比事后治理更有必要�！按蟮刂鳌备拍畹奶岢觯�一方面可將管道企業(yè)精準(zhǔn)宣傳對(duì)象擴(kuò)寬找準(zhǔn)，另一方面可提前做好管道安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控措施。

（3）推動(dòng)管道企業(yè)與沿線(xiàn)各級(jí)政府、企業(yè)、公民等相關(guān)方建立共商共治的管道保衛(wèi)長(zhǎng)效機(jī)制。管道保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅安全風(fēng)險(xiǎn)較大，更涉及到多方利益。因此，建立政府、企業(yè)、公民等多方參與的共商共治機(jī)制尤為重要。共商共治機(jī)制既要求企業(yè)全面履行管道保護(hù)主體責(zé)任，同時(shí)也需要政府加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)協(xié)調(diào)配合、廣大公民主動(dòng)參與，只有多方協(xié)作才是管道保衛(wèi)的最佳方式。管道“大地主”概念從提出到應(yīng)用實(shí)踐，其核心目的就是建立共商共治的管道保衛(wèi)長(zhǎng)效機(jī)制，讓管道運(yùn)營(yíng)企業(yè)與沿線(xiàn)所有的相關(guān)方聯(lián)動(dòng)暢通，提前預(yù)防，從最大程度上消減管道面臨的各類(lèi)外部風(fēng)險(xiǎn)。

作者：劉波，男，現(xiàn)任中國(guó)石油管道西安輸油氣分公司副經(jīng)理，主要從事管道管理工作。