近年來，隨著城鄉(xiāng)建設(shè)的高速發(fā)展，原來遠(yuǎn)離城市的油氣管道逐漸被居民區(qū)、學(xué)校、公共場所等包圍，城市空間拓展與輸油氣管道交叉布局成為必然的趨勢。認(rèn)真汲取青島“11·22”、大連“6·30”輸油管道泄漏爆燃等事故的教訓(xùn)，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)油氣管道以保障城市公共安全，是一項緊迫而又重大的課題。

1 存在的安全隱患

城市規(guī)劃屬于城市建設(shè)的前期管理工作。結(jié)合大連市的實際，油氣管道建設(shè)和管理主要存在以下問題。

（1）化工圍城、管道穿城現(xiàn)象比較突出。管道與周邊居民區(qū)、公共建筑安全防護(hù)距離不足，既不利于管道安全保護(hù)，又給城市規(guī)劃建設(shè)、公共安全帶來重大隱患，油氣一旦泄漏，將造成人員財產(chǎn)的重大損失。

（2）部分老舊管道處于事故高發(fā)期。企業(yè)檢測、維護(hù)不及時，重建輕養(yǎng)；政府部門多頭管理，職能交叉和管理缺失。

（3）城市建設(shè)長輸管道無規(guī)范可依。《輸氣管道工程設(shè)計規(guī)范》《城鎮(zhèn)燃?xì)庠O(shè)計規(guī)范》對管道與建構(gòu)筑物距離規(guī)定有較大差異，前者不分壓力大小一律要求不小于5米，而后者要求4兆帕高壓管道不小于30米。

（4）城市地下管線規(guī)劃基礎(chǔ)薄弱。油氣管道數(shù)據(jù)不完整，城市規(guī)劃建設(shè)多圖合一缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。管道規(guī)劃和城市規(guī)劃前瞻性不足，城市地下空間規(guī)劃滯后于城市建設(shè)發(fā)展實際。

2 有關(guān)法規(guī)政策

（1）《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（2016年2月6日）要求加強建筑安全監(jiān)管，實施工程全生命周期風(fēng)險管理。“各城市要綜合考慮城市發(fā)展遠(yuǎn)景，按照先規(guī)劃、后建設(shè)的原則，編制地下綜合管廊建設(shè)專項規(guī)劃，在年度建設(shè)計劃中優(yōu)先安排，并預(yù)留和控制地下空間。完善管理制度，確保管廊正常運行。”

（2）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕 27號）提出“制定城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃，統(tǒng)籌地下各類設(shè)施、管線布局，原則上不允許在中心城區(qū)規(guī)劃新建生產(chǎn)經(jīng)營性危險化學(xué)品輸送管線，其他地區(qū)新建的危險化學(xué)品輸送管線，不得在穿越其他管線等地下設(shè)施時形成密閉空間，且距離應(yīng)滿足標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求。”

（3）《關(guān)于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃和建筑、管線工程設(shè)計安全管理工作的通知》（安監(jiān)總規(guī)劃〔2014〕 55 號）提出“城鄉(xiāng)規(guī)劃和建筑、管線工程設(shè)計階段要嚴(yán)格按照國家標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)規(guī)定設(shè)置安全和衛(wèi)生防護(hù)隔離地帶，嚴(yán)禁在隔離帶內(nèi)建設(shè)任何無關(guān)設(shè)施。”

（4）《關(guān)于實施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制的意見》（安委辦〔2016〕 11號）提出“加強城鄉(xiāng)規(guī)劃安全風(fēng)險的前期分析，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)安全標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格高風(fēng)險項目建設(shè)安全審核把關(guān)，嚴(yán)禁違反國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范在人口密集區(qū)建設(shè)高風(fēng)險項目，或者在高風(fēng)險項目周邊設(shè)置人口密集區(qū)。”

3 規(guī)劃編制原則

（1）區(qū)域統(tǒng)籌原則。油氣管道規(guī)劃選線論證應(yīng)綜合考慮相關(guān)城市總體規(guī)劃、控制詳細(xì)規(guī)劃及環(huán)境保護(hù)、安全影響評價、風(fēng)險評估等，結(jié)合線路長度、地形地貌、水文地質(zhì)、交通、林木、障礙設(shè)施、交叉跨越、施工、運行、人防等因素，進(jìn)行多方案比較。

（2）資源節(jié)約原則。路由選擇應(yīng)聽取相關(guān)部門意見，盡量避讓居住區(qū)、商業(yè)區(qū)、重要及敏感場所、林木密集覆蓋區(qū)，控制管道與現(xiàn)狀房屋的安全距離，合理合規(guī)，安全經(jīng)濟(jì)，減少社會安全風(fēng)險，為今后發(fā)展預(yù)留空間等。

（3）綜合協(xié)調(diào)原則。妥善處理已建、在建、擬建油氣管道與其他市政管線、地鐵、道路等公用設(shè)施間相交相遇關(guān)系，保證相互安全。

（4）公眾知情原則。將油氣管道建設(shè)方案進(jìn)行公示，征求沿線相關(guān)部門和公眾的意見，告知風(fēng)險和安全保護(hù)措施，落實公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。

（5）信息共享原則。管線設(shè)計最終方案應(yīng)存入檔案館，實現(xiàn)政府、住建、應(yīng)急管理、自然資源等部門共享，作為管道沿線城市規(guī)劃建設(shè)依據(jù)，做到風(fēng)險預(yù)知、合理避讓。

4 完善規(guī)劃構(gòu)想

輸油氣管道工程規(guī)劃措施分為能源設(shè)施、新建管道和在役管道三部分。

4.1 能源設(shè)施項目非城市化

（1）大型石化項目應(yīng)進(jìn)行非城市化規(guī)劃和布局，危險的石化項目應(yīng)遠(yuǎn)離城市中心建在特定的區(qū)域，避免輸油氣專用管道進(jìn)入城區(qū)，做到石化項目規(guī)劃避讓城市建設(shè)。

（2）城市必需的能源設(shè)施，應(yīng)遵循城市總體規(guī)劃，合理規(guī)劃布局能源系統(tǒng)，如熱電廠、區(qū)域供熱鍋爐房、燃?xì)鈨Υ嬖O(shè)施等應(yīng)盡量遠(yuǎn)離城市中心，減少管道穿越城市。

4.2 廊道控制面化與行為控制線化

（1）管線設(shè)計嚴(yán)格化。油氣管道如必須進(jìn)入城市，應(yīng)嚴(yán)格遵守國家相關(guān)法規(guī)、規(guī)范。進(jìn)入城市的燃?xì)夤芫�的壓力應(yīng)控制在4.0 兆帕以下，管線的設(shè)計強度系數(shù)應(yīng)取0.30，管道的壁厚應(yīng)大于11.9毫米，保證與建筑外墻的距離不小于15米，采用埋地方式敷設(shè)，與其它設(shè)施保證安全距離，如與鐵路保持50米的防護(hù)距離等。

（2）禁建面化控制。 在役和新建油氣管道與其他市政管線統(tǒng)一考慮進(jìn)行廊道控制，廊道內(nèi)禁止開發(fā)建設(shè)，作為城市綠廊控制。借鑒國內(nèi)外規(guī)范，建議廊帶控制寬度為400米，以保證城市“生命線”的供應(yīng)安全性。

（3）行為線化控制。依據(jù)管道保護(hù)法等法律規(guī)定，對油氣管道兩側(cè)各1 000米范圍內(nèi)采石、采礦、爆破等采取行為控制，經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)后方可進(jìn)行。將油氣管道兩側(cè)各1 000米范圍采取虛線控制，盡量減少城市開發(fā)建設(shè)，控制土地利用的性質(zhì)、容積率等，在路網(wǎng)豎向設(shè)計時避免大填大挖等可能對油氣管道造成破壞的行為。

4.3 油氣管道線路審批并聯(lián)化

加強城市油氣管道保護(hù)工作，需要相關(guān)部門形成合力，落實各自安全監(jiān)管責(zé)任。對管道周邊的施工項目應(yīng)進(jìn)行聯(lián)合審批，管道竣工驗收資料應(yīng)及時報相關(guān)部門存檔。

5 建議

（1）借鑒發(fā)達(dá)國家管理經(jīng)驗，制定合理規(guī)劃利用管道周邊土地的法規(guī)。

（2）修訂和完善現(xiàn)行管道工程設(shè)計規(guī)范，對經(jīng)過城市的輸油氣管道的設(shè)計強度、安全距離、安全防護(hù)范圍、管理措施等做出明確規(guī)定。

（3）加強對地下空間規(guī)劃設(shè)計人員、安評人員、管理人員管線安全知識和管理技能的崗位培訓(xùn)。

作者：王中利，大連市城市規(guī)劃設(shè)計研究院副總工程師、院城市市政規(guī)劃研究所所長。

《管道保護(hù)》2019年第1期（總第44期）