畢湘薇  傅全樂

國家能源局國家石油儲備中心

摘要：通過研究美國油氣管道保護和安全監管體系，論述了美國油氣長輸管道的基本情況以及政府部門監管的模式、措施和特點，提出了國內提高管道保護和安全管理水平的相關建議，旨在為我國健全制度體系、推廣完整性管理以及創新政府監管手段等方面提供借鑒經驗。

關鍵詞：油氣長輸管道；安全管理；監管機制

當前，油氣管道保護和安全監管是我國政府和企業重中之重，相比發達國家，我國相關監管體系和管道保護技術仍有差距。美國油氣管網發展歷程長，安全監管體系較為健全，管道保護技術領先，措施有力，可供借鑒。

1 美國長輸管道基本情況

美國是全球油氣管道里程最長的國家，已建設運行長輸管道近83萬千米，其中原油、成品油管道34萬余千米，天然氣管道48萬余千米。從分布上看：美國油氣管道覆蓋50個州，以德克薩斯、俄克拉荷馬等南部灣區為供給核心，按保障消費需求的原則，形成依次輻射東海岸、中西部、落基山脈地區的管網布局。從役齡上看：美國管道老齡化較為嚴重，20世紀60年代前投產管道約占總量半數，運行最久管道已近百年。隨著美國管道設施逐漸老化，由材料設備腐蝕等因素引發的管道失效事件比例增加，約占57.4%。但美國事故總量逐年呈現下降趨勢，2016年造成人員傷亡或財產損失大于五萬美元以上管道事故總計37次，其中輸氣管道占11%，輸油管道占5%，其余為城市燃氣管道，相比2000年，事故率降低了近40%。

2  美國政府部門油氣管道保護和安全監管情況

2.1 監管體系

在橫向分工方面，聯邦政府共7個部門涉及油氣管道保護和安全監管職責，彼此分工明確。交通部管道和危險材料安全管理局（PHMSA）承擔長輸、集輸以及城市燃氣管道安全監管職責。能源部聯邦能源監管委員會承擔項目核準以及市場、價格監管等行業管理職責。其他如國土安全部、國家環境保護局等部門各司其職，形成了較為健全的責任體系。在縱向分工方面，聯邦PHMSA負責跨州油氣管道，共設立5個派出機構分區域實施監管。各州州政府大部分設立對口的交通部門負責州內油氣管道監管。聯邦與各州工作相對獨立，在重大問題上聯邦負有許可和認證等權力并對各州給予指導。

2.2 監管措施

一是實行強制與績效組合監管。一方面PHMSA制定管道運行最低安全規定并強制企業執行，例如高后果區內管道必須開展管道完整性管理，及明確規定部分缺陷修復標準和時限等。另一方面要求企業制定“零泄漏”目標并對安全績效的執行情況進行監督。二是轉型預防式管理模式。2002年將完整性管理納入聯邦法規要求，推廣基于風險的安全管理模式。其后對3000余家管道企業完整性管理方案進行審核并加大執行監管，這是美國管道事故率整體降低的關鍵因素。三是嚴格執法監督和事故處罰。美國政府部門執法人員數量和檢查頻率不斷提高，PHMSA現有員工達400余人，對危害管道安全行為的處罰力度也在不斷加大，尤其因管理疏漏造成的責任事故，政府部門將處以巨額罰款。華盛頓州事故中事故企業被處以1.12億美元罰金，并因后續7億美元的刑事和民事索賠宣告破產。

2.3 監管特點

一是注重制度保障。美國政府建立了以聯邦法律為主、州法律為輔，大量引入協會標準等的多層次法規標準體系，對管道全生命周期做出了具體要求并不斷修訂完善，健全的法規標準體系為政府履職和企業落實主體責任奠定了基礎。二是注重技術研發。美國政府重視并鼓勵企業對前沿技術和知識的研究創新，政府基金在推動智能化、信息化建設中也起到支持作用，多領域技術均為國際領先。三是注重公眾宣傳。公眾行為對管道安全意義重大，美國政府采取多種措施提高公眾意識。例如建立系統的信息統計和公開機制、定期免費公眾教育、公共媒體宣傳（美職籃比賽間隙播放宣傳片）等。同時，企業按照法律要求也需要定期走訪管道沿線群眾，開展培訓教育等工作。四是注重第三方力量。非政府組織為美國政府和企業提供了強有力的支撐，例如美國共同地下聯盟設立811挖掘前呼叫系統大幅降低了第三方施工破壞管道概率；安全信托基金會致力于搭建政府、企業和公眾伙伴關系；美國石油學會、美國機械工程師協會、美國腐蝕工程師協會和國際管道研究協會等不僅開展大量基礎研究，編寫技術標準，提升了行業技術進步，而且為政府監管提供了強有力的技術支撐。。

3  工作建議

3.1  加快制修訂《石油天然氣管道保護法》及配套規章制度

一方面應加快管道保護法修訂進程，注重與安全生產法、特種設備安全法、危險化學品安全管理條例等的銜接，明確監管體制、職責分工等問題，將管道完整性管理納入修訂范疇。另一方面加快推動配套關鍵規章制度：一是土地補償和稅收分配制度。這兩項制度對緩解企業與公眾矛盾、央企與地方矛盾意義重大，能夠充分調動起各方保護管道的積極性。二是城鎮與管道規劃銜接制度。美國僅6%的輸氣管道處于高后果區，不僅由于地廣人稀，也得益于科學規劃和有效執行，而國內管道普遍面臨沿線地區風險等級升高難以控制的問題。三是管道廢棄停用制度。老舊管道事故高發，受當年技術及施工能力的限制，我國管道多數運行40年就步入換代期，宜利用技術手段合理確定最佳使用壽命。

3.2 全力推進完整性管理先進企業建設推廣工作

美國完整性管理已發展近40年，形成了較為健全的理論和應用體系。相比之下，國內企業在開展完整性管理過程中存在理念應用狹隘、體系建設不系統、技術分析能力較弱等問題。應進一步強化實施國內完整性管理先進企業建設推廣工作，發揮好社會團體和學術研究機構的技術支持與咨詢服務作用，加快建設一批國際水平的先進企業，帶動國內管道完整性管理工作水平的全面提升。同時，研究制定一套符合我國管道特點的完整性管理制度體系，指導管道保護主管部門依法依規加強對管道企業完整性管理實施的監督檢查力度。

3.3 引入公眾參與建立政企民聯防機制

國內公眾管道保護意識比較淡薄，尤其是鄉鎮村民，存在妨礙巡檢、移動毀壞警示標識、私搭亂建種植林木等問題且難以協調。因此，既要強化政府的監管深度，發揮出鄉鎮、村等基層政府的協調和紐帶作用，更要注重引入公眾參與，塑造公眾責任感，利用好公眾監督等手段。例如發展村民巡檢員、實行鄉村承包制、建立舉報獎懲機制，鼓勵管道沿線鄉鎮參與到管道保護工作中，通過日常安全聯抓、法制宣傳聯合、公用信息聯通、矛盾糾紛聯調等建立起政企民聯防聯治機制。

3.4 全面推進油氣管道信息化技術應用

近年來，各行業領域“萬物聯網”、“集成應用”的組織形式正在加快形成，在油氣管道方面，地理信息系統（GIS）、數據采集與監視控制系統（SCADA）、完整性管理系統等成果在國內管道企業得到較快發展。但相比發達國家，我國管道信息化技術在精確性、遠程集中化、可操作性上仍有差距，需要政府進一步發揮帶動作用，鼓勵支持相關產學研用單位以智能管道為主攻方向，在大數據支撐信息管理，智能監測預警，高精度檢測設備等方面引導優質資源率先創新，在關鍵技術領域著力取得突破。

作者：畢湘薇，國家能源局國家石油儲備中心副主任。

傅全樂，國家能源局國家石油儲備中心干部。

《管道保護》2018年第2期（總第39期）