趙世恒

遼寧省石油管道協(xié)會(huì)秘書長

十一屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議于2010年6月25日通過的管道保護(hù)法，在認(rèn)真總結(jié)石油天然氣管道保護(hù)條例實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將保護(hù)石油天然氣管道安全的基本制度上升為法律，進(jìn)一步強(qiáng)化了管道企業(yè)保證管道安全的義務(wù)和責(zé)任，針對(duì)存在問題提出了安全保護(hù)措施，對(duì)危害管道安全行為的法律責(zé)任作了明確規(guī)定。

管道保護(hù)法對(duì)保護(hù)管道安全運(yùn)行起到了重要的推動(dòng)作用，但在法律實(shí)踐、政府依法行政等方面暴露出一些問題，本文僅就政府依法行政與企業(yè)合規(guī)管理進(jìn)行一些粗淺探討。

一、關(guān)于監(jiān)管體系問題

管道保護(hù)法第一章“總則”之第4條規(guī)定：“國務(wù)院能源部門依照本法規(guī)定主管全國管道保護(hù)工作”。第5條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府能源主管部門和設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)人民政府指定的部門，依照本法規(guī)定主管本行政區(qū)域的管道保護(hù)工作”。從以上規(guī)定可以看出，國家和省級(jí)監(jiān)管都是由能源部門負(fù)責(zé)，但是設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)行政區(qū)劃則是由政府指定部門負(fù)責(zé)，所以形成了各個(gè)地方執(zhí)法部門不統(tǒng)一的局面。當(dāng)前，設(shè)區(qū)市及以下的政府部門大多未明確管道保護(hù)主管部門，致使管道企業(yè)必須協(xié)調(diào)地方政府多個(gè)部門才能做好管道保護(hù)的相關(guān)工作。

我們認(rèn)為，在法條中應(yīng)明確指定各級(jí)監(jiān)管部門，以便建立完善的監(jiān)管體系。且指定的部門應(yīng)該具有執(zhí)法權(quán)力，承擔(dān)起本行政區(qū)域內(nèi)的管道保護(hù)工作重任。

二、關(guān)于規(guī)劃銜接問題

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的加快，各地調(diào)整規(guī)劃的頻率較高，地方政府在總體規(guī)劃中未能及時(shí)將管道規(guī)劃納入其中，地方國土資源規(guī)劃布局中此問題尤其突出， 經(jīng)常出現(xiàn)地方規(guī)劃與已建管道存在沖突的現(xiàn)象。目前， 中石油管道建設(shè)規(guī)劃是由規(guī)劃計(jì)劃部將規(guī)劃材料同時(shí)報(bào)給國家與省、直轄市發(fā)改委審批備案，省、直轄市政府審批通過后將其納入當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)劃。各省、直轄市認(rèn)可后，中石油選擇管道設(shè)計(jì)院開始進(jìn)行具體選線工作。

有效處理規(guī)劃銜接問題，需要政府與企業(yè)共同來完成，我們認(rèn)為：

（一）新建管道在規(guī)劃設(shè)計(jì)中，具體選線時(shí)應(yīng)跟地方政府規(guī)劃、土地、鐵路、公路等各個(gè)部門規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)，充分溝通，與已有建（構(gòu)）筑物有沖突的應(yīng)盡量避開。由于地方出臺(tái)新的規(guī)劃，建設(shè)新功能區(qū)，與已有管道發(fā)生沖突的，縣級(jí)以上人民政府管道保護(hù)主管部門出面協(xié)商處理。

（二）按管道保護(hù)法規(guī)定，管道企業(yè)應(yīng)該及時(shí)將管道竣工測(cè)量圖報(bào)管道所在地縣級(jí)主管管道的部門備案， 管道保護(hù)部門應(yīng)迅速將材料分送本級(jí)政府規(guī)劃、建設(shè)、國土、交通、水利等部門。

（三）城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽證會(huì)或者其他方式征求管道主管部門和管道企業(yè)的意見。

（四）由于管道企業(yè)在政府規(guī)劃銜接問題上處于弱勢(shì)，縣級(jí)管道主管部門應(yīng)該承擔(dān)起相關(guān)的責(zé)任。

三、關(guān)于相遇相交關(guān)系處理

管道工程實(shí)踐中容易發(fā)生爭(zhēng)議的穿跨越費(fèi)用問題， 特別是穿越鐵路、公路時(shí)，對(duì)方常常提出高額的穿越費(fèi)用，其中不僅包括安全措施的施工費(fèi)用，還包括了“土地使用費(fèi)”。對(duì)此，應(yīng)該統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

四、關(guān)于清理違章占?jí)簡(jiǎn)栴}

由于歷史原因，管道保護(hù)法頒布實(shí)施前已經(jīng)形成的違章占?jí)海�清理難度較大，尤其是油氣田外輸管網(wǎng)。為此，提出以下建議：

（一）縣級(jí)管道保護(hù)主管部門聯(lián)合管道企業(yè)，共同制定清理違章占?jí)簩?shí)施辦法，解決好管道沿線拆遷補(bǔ)償問題，嚴(yán)格執(zhí)行各省市區(qū)集體土地房屋拆遷補(bǔ)償辦法。

（二）對(duì)違法修建的建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施限期拆除。逾期未拆除的，由縣級(jí)以上地方人民政府管道保護(hù)主管部門組織拆除，所需費(fèi)用由違法行為人承擔(dān)。

五、關(guān)于第三方施工管理

管道保護(hù)法第三十五條規(guī)定，進(jìn)行下列施工作業(yè)， 施工單位應(yīng)向管道所在地縣級(jí)人民政府主管部門申請(qǐng)， 縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織施工單位與管道企業(yè)協(xié)調(diào)確定施工作業(yè)方案，并簽訂安全防護(hù)協(xié)議。建筑法第四十二條規(guī)定，可能損壞道路、管線、電力、郵電通訊等公共設(shè)施的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定辦理申請(qǐng)批準(zhǔn)手續(xù)。

隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，管道沿線施工日益增多，給管道保護(hù)工作帶來了巨大挑戰(zhàn)，發(fā)生了較多的損害管道的案例。目前，管道企業(yè)在進(jìn)行第三方施工管理上，均實(shí)行企業(yè)審批、政府備案模式。針對(duì)第三方施工管理問題，是否應(yīng)該：

（一）明確第三方施工定義，即是指在管道線路及其附屬設(shè)施周邊，第三方從事外力和其它設(shè)備在通過或挖掘等過程中存在危及管道及其附屬設(shè)施安全的行為。對(duì)于管道企業(yè)委托其它方所做的管道檢測(cè)、地質(zhì)災(zāi)害治理、標(biāo)識(shí)樁維護(hù)等，不納入第三方施工管理。

（二）由于管道企業(yè)是管道保護(hù)的第一責(zé)任人，建議小型施工采用管道企業(yè)審批，政府備案模式，大型施工實(shí)行政府審批模式。

六、關(guān)于補(bǔ)償和賠償問題

建議國家發(fā)改委聯(lián)合林業(yè)、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、稅務(wù)等各部委，出臺(tái)管道建設(shè)用地土地補(bǔ)償辦法和管道運(yùn)行期間土地賠償辦法。

七、關(guān)于法律責(zé)任

管道保護(hù)法第五章“法律責(zé)任”中對(duì)危害管道保護(hù)的內(nèi)外部行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任做了比較全面的規(guī)定：屬于違反治安管理規(guī)定的，由公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。但對(duì)尚不構(gòu)成治安處罰和犯罪而給管道造成潛在危害的行為（如管道占?jí)海┑囊?guī)定并不具體。我們希望法律中能夠增加由政府管道保護(hù)主管部門牽頭統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理相關(guān)事宜的規(guī)定，改變企業(yè)在處理此類問題時(shí)作為一般民事主體在權(quán)限和方式手段等方面的弱勢(shì)。

另外，還有“管道建設(shè)與其他建（構(gòu)）筑物保護(hù)距離”，“管道企業(yè)應(yīng)定期對(duì)管道進(jìn)行檢測(cè)、維修，確保其處于良好狀態(tài)”等等，就不一一贅述了。

《管道保護(hù)》2015年第5期（總第24期）