宮志剛 中國人民公安大學教授

裴 巖 中國人民公安大學副教授

2013年青島“11.22”輸油管道泄漏爆炸事故造成62人遇難，對我國城市地下管線安全再次敲響警鐘。這起事故暴露出輸油管線規劃設計不合理、安全生產責任不落實、應急處置工作不規范等問題。

隨著城市擴張和人口聚集，油氣管線與市政管網的矛盾沖突已成為一個普遍現象；同時，中國正處于新一輪油氣管網建設高峰期，又有相當比例的管線進入“老齡化”，油氣管道泄漏事故可能處于高發期。結合當前社會安全形勢，未來城市地下管線安全威脅因素主要來自以下方面：一是恐怖襲擊；二是違法犯罪；三是違章作業；四是非故意損毀；五是地下管線自身存在的安全隱患及老化問題；六是自然災害。

國外城市地下管線安全管理的經驗

制定地下管線安全管理法律規范。《美國聯邦管道安全法規》對管件的生產、制造，管道的設計、施工、維修及事故報告、調查均有明確而詳盡的規定。美國國會還分別于2002年和2006年通過《管道安全推進法案2002》和《管道安全推進法案2006》，從國家層面進一步加強管道安全保護。英國于1962年分別通過《管道法》和《管道安全法》，從管道的申請、施工、應遵守的技術規定、安全評估、對周邊環境影響等方面作出詳細規定。

對城市地下管線實行統一管理。美國交通運輸部下設管道安全辦公室，作為聯邦管道安全管理領導機構。管道安全辦公室采取安全檢查、事故調查、與管道運營商溝通等一系列舉措推動管道安全管理。德國設立聯邦管網管理處，對電力、燃氣、電信、郵政和鐵路等管網市場統一進行管理。聯邦管網管理處下設的各部門負責各管網領域的日常管理和專業工作，決議委員會對各項規定進行審核并決議。

城市地下管線安全管理措施全面。美國2006年出臺《國家重要基礎設施保護計劃》明確將城市地下管線納入重要基礎設施保護范疇，細化州和地方政府、管道運營商以及其他聯邦部門的具體職責，將各種保護力量進行有效整合，形成了協調、統一的地下管線保護網絡。美國管道安全辦公室在涉及人口密集區、水源地或者環境保護區等環境敏感的高風險地區推行“完整性管理”（包括對管道環境的持續評估、管道風險評估、檢驗或試驗、數據分析、跟進修復以及預防或緩解措施）策略。

加強城市地下管線安全管理的五種途徑

完善城市地下管線安全法律法規和標準體系。一是制定《國家重要基礎設施保護法》，明確將城市地下管線納入國家重要基礎設施保護。二是加快《城市地下管線管理條例》立法進程，在條例中明確城市地下管線的管理體系和執法主體，規范地下管線規劃、建設、測量、運行維護與安全、檔案與信息管理的程序，明確各責任主體的行為和對違法行為進行處罰的措施。三是加強各類地下管線標準規范的協調和修訂工作，加強各類管線國家標準的制定。

實現城市地下管線綜合規劃與管理。成立統一的管理和協調機構，統籌城市地下空間和管線的管理。將城市地下管線納入城市整體規劃和保障建設統一布局，合理規劃城市空間結構和建設用地使用，綜合考慮地形、地質、氣象、危險源場所、防洪、抗震、防風等安全因素，確保居住用地、公共設施用地、工業用地等主要功能區避開災害源和生 態敏感地帶，實現城市總體布局的合理化。

完善城市地下管線檔案信息動態管理機制。開發城市地下管線綜合信息系統，實現管線檔案數據的采集、整理、編輯、分析、輸出全過程的現代化管理。建立信息齊全的城市地下管線信息網絡，對地下管線規劃和建設進行實時監測、預警。

全面、系統地實施地下管線完整性管理。完整性管理涉及地下管線規劃設計、管線質量、保護措施、維護運行監測、監督責任、應急預案和演練、基礎管理等環節。政府部門和相關企業應通過動態跟蹤管理，識別主要風險因素，制定風險控制方案，強化整治安全隱患，將管道運營風險控制在合理、可接受的范圍，確保管道安全運行。

提升城市地下管線事故應急處置能力。形成企業、地方政府和國家三方事故應急救援預案聯動機制，實現統一指揮，資源共享，協調作戰，發揮整體應急救援能力。提高各類管道從業人員的技術水平和安全管理人員的業務能力，增加應急體系的整體投入，重視救護隊和消防隊等應急隊伍建設，加強應急預案的培訓和演練，提高地下管線事故救援能力。 ◢

（轉載自中國人民公安大學學報）

2014年第2期（總第15期）