呂建中 司云波 楊虹 郝宏娜

中國石油集團經濟技術研究院

從世界范圍看，美國、俄羅斯和歐盟國家油氣管網較發達，這些國家和地區的油氣管輸基礎設施規模和復雜性都居世界前列，其建設發展模式具有較強的代表性。油氣管道主要依附于油田、煉廠、油庫等，建設發展模式比較固定和簡單；天然氣管網比較復雜，建設發展模式多種多樣，有必要進一步分析探討。

1. 美國：管理模式屬于完全市場型

（1）運營模式

管道運輸與銷售業務徹底分離，全國擁有眾多專營天然氣管輸公司，由聯邦和州兩級政府監管，市場完全放開，管網運營良好。在美國，提供天然氣管道運輸服務的，既有眾多私人所有的獨立管道運輸服務公司，也有綜合能源公司的專業子公司，各類公司需取得許可證才有資格參與天然氣運輸。

為防止這些管道公司濫用自然壟斷地位操縱收費價格、阻止管網使用者公平進入，美國政府規定，一切需要管輸服務的企業都有權進入管網；在運輸容量有限而要求提供運輸服務的企業過多時，則按比例分配運輸容量。在保護管網用戶和消費者利益不受侵害的同時， 須確保管道經營者獲得合理的回報，以便提供長期穩定的石油天然氣運輸和配送服務，在市場需求增加的情況下，具備提高運輸量和擴大服務范圍的經濟實力。

（2）監管機制

政府設立了專門獨立的能源主管部門和能源監管機構。能源主管部門——美國能源部，主要負責能源發展和安全的大政方針及相關的政策研究和制定；能源監管機構——聯邦能源監管委員會，主要負責具體的監管政策的制定和執行。各州也設立了相對獨立的監管部門， 形成了聯邦與州兩級層次鮮明、職責清晰的管理體制。監管機構獨立于政府并具有司法審判功能，對油氣管網建設、運營、準入、安全、環保、運輸價格和服務等行使審批權和獨立監管，有效地保證了政府的能源政策的落實。

2. 俄羅斯：獨家壟斷上中下游業務一體化運營

（1）運營模式

受前蘇聯計劃經濟的影響，俄羅斯天然氣管網始終由政府統一管理，國家干預性極強。天然氣管道系統全部歸俄羅斯天然氣運輸股份公司壟斷經營，該公司隸屬于上中下游業務一體化的國有壟斷性公司——俄羅斯天然氣工業股份公司（Gazprom）。至今俄羅斯政府仍堅持認為，建立統一供氣管網系統是發展天然氣工業的基礎，也是合理調配能源、提高供氣可靠性和安全性的重要保證，是符合俄羅斯國情的選擇。未來一段時期， Gazprom對天然氣管輸業務的壟斷地位不會改變。

（2）監管機制

俄羅斯天然氣運輸業務的監管方式是國家行政管理與監管機構調控相結合，即由政府部門——燃料動力部實施監管職責，由相對獨立的監管機構——能源署進行調控。燃料動力部代表國家控股天然氣工業股份公司， 負責制定天然氣行業的發展戰略規劃，并與油氣運輸公司一起發布石油天然氣行業規章；能源署負責調整天然氣的工業和民用批發價格、天然氣干線管道和地方管網的運費，協調解決運輸公司與油氣公司之間的糾紛等。目前政府已經頒布多項法規，強制推行管道開放和用戶的公平進入。

3. 歐盟各國：市場型、壟斷型多種管理模式并存

（1）運營模式

第一種是以德國為代表的私營模式。德國的長輸管網由多條私營管道組成，每條私營管道由一個公司壟斷運營。政府通過授權經營和優惠財稅政策等鼓勵投資， 通過價格等方面的管制，保護消費者利益，促進市場有序發展。

第二種是以英國、意大利和法國為代表的國家壟斷模式。由國家對基礎設施進行大規模的投資，依靠國家壟斷的力量使天然氣產業步入成熟期。英國在天然氣產業進入成熟期后，對國有公司進行了私有化，并逐步放開市場，引入第三方供應者。意大利和法國采用國家壟斷模式運營天然氣管網，只是在歐盟建立統一天然氣市場的背景下才邁出開放的步伐。

第三種是以荷蘭為代表的混合運營模式。由國有資本和私人資本合營的管網公司共同經營天然氣管輸業務。

（2）監管機制

歐盟天然氣管網監管機構包括歐盟委員會和各成員國政府監督機構。歐盟委員會主要負責制定政策法規和發展戰略規劃，監督法令執行，并將有關情況向歐洲議會和歐盟理事會匯報。各成員國政府監督機構主要負責爭議處理，建立透明、有效的監管及控制機制，各環節業務分開，管道向第三方開放。

4. 美俄歐管理模式優缺點分析

美國、俄羅斯、歐盟天然氣管網的運營管理模式各有其優缺點。不同國家和地區，特別是資源國與消費國、發達國家與發展中國家、油氣富集區與匱乏區，由于各自的國情不同、資源狀況不同、所處的管道行業發展階段不同，油氣管網運營模式和監管機制存在較大差異，不存在普適的最優模式。

5.中外油氣管網的政策比較

從國外發達國家油氣管網的管理經驗來看，各個國家的油氣管網不論采取何種經營模式，都受到政府的大力支持與嚴格監管。

（1） 國家層面的管網規劃

歐美各國在管網建設初期就以國家為主導進行主、干支線的整體規劃，建立了合理的油氣供給格局。我國油氣管網規劃是由各石油公司自行規劃上報國家能源局匯總，不是真正意義上由國家主導的全面系統規劃，容易導致重復建設，造成資源浪費。在現階段油氣管網規劃中，與干線配套的支干線、支線以及配氣管的同步規劃建設不盡如人意，不利于管網的整體優化，影響管網輸送能力的提高與輸送成本的降低。

（2）管道投資主體多元化

在國際上，管道建設投資的一大特點就是投資主體的多元化。俄羅斯鼓勵國內外私營公司參與管道建設， 連接美國和加拿大的油氣管道就是通過合資建設、運營的。近年我國油氣管道建設的投資主體也開始呈現多元化發展的態勢。

2010年，被稱為“新36條”的《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展若干意見》公布，支持民間資本參股建設原油、天然氣、成品油的儲運設施及網絡。

2012年，西氣東輸三線工程正式引入民營資本，成為國內管網融資創新的范本。

2013年，中國石油與泰康資產、國聯基金簽署油氣合資合作戰略協議，引入600億社會資金成立了中石油管道聯合公司，運營5條天然氣管道、5條原油管道和5 條成品油管道。但是，我國油氣管道行業相比其他行業投資回報率較低，資金周轉慢，阻礙了民營資本及社會其他資本的投資意愿。

（3）油氣管輸定價機制

油氣管輸定價直接影響著油氣管道的建設與發展， 各國都有一套科學、合理的運輸和配送費率機制，國外發達國家均對油氣長距離管道運輸費率及服務標準實行了較為嚴格的監管。我國管道定價未能充分兼顧現有國情和市場經濟規律。以天然氣管道為例，國內新增天然氣資源及陸上管道引進資源主要在西部，遠離東部主要消費市場，天然氣運輸成本較高。而且，我國對油氣管輸費的動態管理與調控機制缺位，管輸費不能隨管輸成本、供求關系和物價波動等變化進行適當調整，管輸企業運營承擔著較大成本壓力。

（4）管道建設征地用地

管道運輸屬于國家交通運輸體系，管道系統是國家的基礎設施。國外發達國家對管道建設項目征地均給予政策支持，并有明確的征地補償標準。我國現行管道建設用地還是按工業建設項目用地對待，或者通過土地評估機構估價，或者由管道企業與地方政府談判確定征地補償額度，最終以地方政府文件的形式執行，一地一價，缺少統一的價格標準。長輸管道項目一般要經過多個不同行政區域，各地核準政策不一致，項目核準周期長，管道建設征地缺乏政策支持與制度保證。

（5）政府監管法律法規

為了實現政府依法監管，企業依法經營，市場參與者公平競爭，國家、企業、消費者利益有效平衡的行業目標，各國普遍制定了適應本國國情的能源法律法規。例如，美國的《能源部組織法》、《天然氣政策法》， 英國的《公用事業法案》、《天然氣法》等。

這些法律法規構建了完整的監管框架，對政府和監管機構的職權、監管的實施做出了明確規定，為行業健康有序發展提供了堅實的法律基礎和可靠的制度保障。我國目前還沒有一套符合現代監管要求的法律程序，政府監管體制及法律框架的建設相對滯后，傳統的基于行政管理的監管方式依然占主導地位，沒有一個獨立的監管機構對油氣管網的投資、運營和定價等進行全面監管。

（6）確保油氣管網向第三方公平開放

美國、俄羅斯和歐盟都制定了多項法律法規確保第三方公平獲得管輸服務，我國在此方面做出了改革。2014年初，國家能源局發布了《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》，明確油氣管網向第三方公平開放，但相關配套的實施細則還未制定，政策的落實有待進一步推進。

6.對我國油氣管網發展的建議

我國自1958年建成第一條輸油管道至今，經過50 多年的發展，已建成的油氣管道總長度超過12萬千米， 其中天然氣管道接近7萬千米，初步形成“西油東送、北油南運、西氣東輸、北氣南下、海氣登陸”的油氣運送格局。盡管我國油氣管網建設已初具規模，但與發達國家相比，在管網的建設規模、干線密度及運營經驗上仍有較大差距。我國油氣管輸市場規模較小，相關法律法規不健全，建設投資風險大，投資回報率低，基礎設施建設還不能滿足需求，油氣管道運輸業尚處于發展初級階段。以世界油氣管道運輸業經驗而論，可以說，我國現階段采取油氣開發與管道運輸一體化發展的管理模式，符合管道運輸業的發展規律。

（1） 繼續發揮國有石油公司在油氣管網建設和運營中的主導作用

目前，我國油氣管道運輸業當務之急是加強油氣管道基礎設施建設，而油氣管道建設投資大、風險高、資本回收期長。在發現油氣田的情況下，為了盡快將資源轉化為利潤，油氣勘探開發企業不但有投資油氣管道建設的積極性，而且具備承擔初期投資風險的資金實力。

建議今后應繼續發揮國有石油公司在油氣管網建設和運營中的主導作用，同時廣泛調動多元投資主體，建立多種融資平臺，大力推動油氣管網的投資開放。一些新建管道可采取多家投資、共建、共管的模式，有條件的管道資產還可單獨重組上市。當前，可考慮在石油公司內部對管網業務實行獨立運行，成立相對獨立的管網公司，并對第三方公平開放。

（2）以國家為主導統籌規劃全國油氣管網

建議制定國家層面的全國油氣管網統一規劃，統籌考慮干線、支線、聯絡線組成的各級管網，提升管網規劃的科學性和合理性，促進油氣管網的協調發展。在規劃中，考慮到我國的油氣消費需求還未充分滿足，須進一步優化我國能源消費結構，加快油氣運輸網絡建設， 尤其是天然氣管網的建設。

全國油氣管網統一規劃要隨著資源與市場的變化逐年滾動調整，要對管道建設具有法規效力。各石油公司須按照國家油氣管網規劃進行油氣管道建設，對于違反規劃的管道項目，監管機構應嚴肅查處，加強規劃的約束力。

（3）加大政府對管道投資、管輸定價及土地征用方面的政策支持力度

建議對管道建設投資給予稅收等方面的優惠政策， 保證管道項目應有的投資回報率，吸引社會資金流向油氣管道運輸行業。同時，建立公平合理的管輸價格定價機制、管道運價綜合評價調節機制與合理的價格監審制度，定期對管道經營者的成本進行調查、核算和審計， 做到定價調價公平合理，體現市場競爭，使管道經營者和各方利益在市場中得到合理平衡。

管道征地是管道建設的先決性工作，只有從根本上解決管道建設的用地問題，才能保障管道建設的順利推進。建議國家盡快將管道建設項目納入基礎設施建設體系，對于各地管道建設投資項目，統一各省（區、市） 核準標準，簡化核準手續，最大限度地給予管道投資建設便利條件。

（4）完善政府對油氣管道運輸業的監管

建議我國建立獨立的油氣管道運輸業監管機構，加強對油氣行業中下游自然壟斷領域的經濟監督和對油氣企業健康、安全、環境（HSE）活動的技術監管，監管機構可以建成中央、省、市的三級管理模式。同時盡快建立健全石油天然氣相關法律，對油氣上中下游的活動進行統一規制，補充有關油氣管道監管的法律規定、實施細則與行業規范，明確監管權責以及基礎設施準入框架，油氣管道監管機構要依法制定各項監管規則，有效實施行業監管。為確保油氣管輸基本設施向第三方開放取得實效，應加快制定油氣管網公平開放實施細則。◢

（原載《國際石油經濟》，本刊有刪改）

《管道保護》2015年第4期（總第23期）