姚偉

我國長輸油氣管道運營已經(jīng)走過40余載，在近半個世紀的發(fā)展歷程中，長輸管道從無到有， 逐步發(fā)展壯大，成為國民經(jīng)濟的能源大動脈。伴隨管道的發(fā)展和科技的進步，長輸油氣管道逐步向大口徑、高壓力、長距離、更高鋼級等趨勢發(fā)展。然而，隨著新建管道的迅猛增長和大量老管道進入服役后期，新老管道都正處于事故“浴盆曲線”的多發(fā)期。

近年發(fā)生的多起嚴重管道事故，不僅暴露出在管道本質(zhì)安全管理、標準、法規(guī)和技術(shù)等方面存在的不足，而且引起了政府、公眾等對管道安全問題的認知和重視。雖然管道管理者不斷思考，持續(xù)改進管理缺陷，提升相關(guān)技術(shù)，充分挖掘事故的價值，使管道管理逐漸由被動的應對管理，發(fā)展到主動的風險預防式完整性管理，效果顯著，但同時也看到在標準、法規(guī)、管理體制等方面不能滿足管道發(fā)展、政府和公眾對管道安全的需求，有待提升與完善。

以下從分析國外管道安全管理體制、法規(guī)、標準等方面入手，結(jié)合國內(nèi)現(xiàn)狀，提出相關(guān)思考與建議，以期為提升國內(nèi)管道安全水平提供參考。

1 國外管道安全管理現(xiàn)狀

發(fā)達國家的管道公司在政府監(jiān)管方面法規(guī)明確，配套技術(shù)標準比較完備。政府作為管道運行安全的監(jiān)管者，頒布管道管理者所應達到的技術(shù)要求，各管道公司嚴格按照要求執(zhí)行，并及時向政府部門報備，接受政府的監(jiān)管。其中，比較典型的是歐美等發(fā)達國家，各管道公司均嚴格按照法規(guī)要求開展完整性管理，各管道公司都有專門的管道完整性管理部門，全力推動本質(zhì)安全管理，預防事故的發(fā)生，總結(jié)國外管道安全管理模式，以美國為例，有如下特點。

1.1 油氣管道監(jiān)管體制健全、責任清晰

美國的油氣管道監(jiān)管體制相對健全，責任清晰。管道由聯(lián)邦和各州合作監(jiān)管，形成了部門分工明確、權(quán)責明晰，政企溝通協(xié)調(diào)的管理體制和機制（下圖）。美國在油氣管道的“全生命周期”中，從原油、成品油和天然氣管道的規(guī)劃、項目選址、路由許可、安全監(jiān)管、日常運行維護、事故調(diào)查、應急處置、廢棄等各方面，均有明確的部門負責。

其中，聯(lián)邦法規(guī)要求各州建立直呼系統(tǒng)（one-call），并向國家響應中心（NRC）上報各類管道及其周邊異常事件；管道安全辦公室（OPS）建立了國家地理系統(tǒng)（NPMS），為管道監(jiān)管、應急處置等提供決策支持；管道運營商定期向管道安全辦公室（OPS）上報管道安全運行狀況，并接受其安全監(jiān)督。

1.2 油氣管道法規(guī)標準技術(shù)水平較高，可操作性強

美國的法規(guī)標準體系也是在多次油氣管道重大事故促成下不斷健全的，其以聯(lián)邦法律為主、州法律為輔，是基于大量協(xié)會技術(shù)標準的多層次法律法規(guī)標準體系。

1968年《天然氣管道安全法案》和1979年《危險液體管道安全法案》是美國最早制定的專門管理管道安全的聯(lián)邦法律（下圖），隨后還頒布了《管道安全再授權(quán)法案》《管道安全法案》《管道安全和合作法案》《管道安全改進法案》《國土安全法案及國家保安總統(tǒng)令》《管道檢測、保護、實施及安全法案》《管道安全、監(jiān)管和就業(yè)法案》等與管道管理相關(guān)的法規(guī)，其中2002年頒布的《管道安全改進法案》是美國管道基于“完整性管理”理念建立的最重要的立法。

此外，聯(lián)邦規(guī)章（49CFR）管道安全規(guī)章也包含對管道保護的要求。美國管道法律法規(guī)中許多條款引用了美國機械工程師學會（ASME）、美國石油學會（API）和美國腐蝕工程師學會（NACE）等組織頒布的標準。行業(yè)專家共同編制、修訂標準和相關(guān)法規(guī)等，發(fā)揮了技術(shù)主導的優(yōu)勢，提高了標準、法規(guī)的可操作性。

1.3 管道應急管理體系相對成熟

美國的應急救援法律法規(guī)及標準等體系比較成熟，從應急救援文件的制定，到應急設(shè)備和能力的準備，以及應急救援的實際操作都制定了相應的法規(guī)和標準。例如，美國國土安全部（DHS）于2004年3月制定《國家事故管理系統(tǒng)》（NIMS），明確美國各級部門應急職責和框架（下圖），為美國聯(lián)邦、州和地方各級政府部門有效管理事故提供了一個模板，建立了統(tǒng)一制定和更新國家應急救援國家標準、導則和協(xié)議等制度。

聯(lián)邦應急管理局制定了包括應急預案，應急能力建設(shè)與評估，應急設(shè)備設(shè)施的設(shè)計、建造、維護、檢測和使用等應急管理標準。美國職業(yè)安全衛(wèi)生管理局（OSHA）制定了《應急行動計劃》《緊急通道的維護和運行》《雇員警報系統(tǒng)》等應急救援相關(guān)的標準，消防局、林業(yè)局、國防部、環(huán)保署、原子能管理委員會等其他部門也都制定了本部門應急救援系列標準。

1.4 完整性管理全面實施，效果顯著

美國通過立法的形式對完整性管理進行了規(guī)定。這些完整性管理相關(guān)法規(guī)基本上是在技術(shù)研究和事故的啟示下逐步建立和完善起來的。這些國家或地區(qū)的管道公司基本在2000年后根據(jù)政府要求成立了完整性管理部門。

隨著完整性管理發(fā)揮的作用日益顯現(xiàn)，提前發(fā)現(xiàn)和治理各類事故隱患，規(guī)避了大量事故，效果顯著，使得各管道公司已經(jīng)從被動成立完整性管理部門以滿足法規(guī)要求，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃影l(fā)展完整性管理業(yè)務，完整性管理部門的人力資源得到不斷補充和發(fā)展，成為各管道公司的重要部門，形成了一套專業(yè)、成熟的技術(shù)體系，并依靠專家和技術(shù)結(jié)論決策的管理模式。

美國自完整性管理以立法形式寫入法律以來，在事故管理和管道安全運營狀況方面有了較大改觀，形成了比較明確的管理結(jié)構(gòu)（上圖）。1994-2013年泄漏事故統(tǒng)計結(jié)果表明，2002年以后收集的管道泄漏事故數(shù)量比之前翻了一番，但是， 由管道本體缺陷和開挖損壞造成的事故比率大大降低。其中，前者變化是由于液體管道泄漏事故上報標準由7.95m3變更為0.02m3；后者變化則是由于全面實施了管道完整性管理，加強了檢測、評價和修復等工作所取得的直接效果。

2 提升管道安全管理的認知與探索

2.1 管道完整性管理尚未寫入管道保護法

隨著IT技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)管理、檢測與評價等技術(shù)逐步成熟，使得預先檢測、評價進而實現(xiàn)事故預防的完整性管理得以實現(xiàn)，成為當前各發(fā)達國家管道管理的最佳模式，歐美等發(fā)達國家要求各管道公司必須開展完整性管理。國內(nèi)雖然在《安全生產(chǎn)法》《管道保護法》等法律法規(guī)中都要求進行預防式管理，但尚未明確各管道必須開展完整性管理，同國外相比還存在差異。

當前國內(nèi)正在編制完整性管理的相關(guān)標準， 逐步具備支持在法律法規(guī)中寫入開展完整性管理要求的基礎(chǔ)，建議將完整性管理寫入管道保護法中， 提高完整性管理的要求，規(guī)范管道管理者實現(xiàn)“事故預防”，細化管道管理者必須履行的管理責任和工作內(nèi)容，使政府監(jiān)管具備可行性。

2.2 國內(nèi)標準規(guī)范技術(shù)水平有待增強可操作性

標準是法律法規(guī)的重要支撐，是企業(yè)核心競爭能力的體現(xiàn)，是企業(yè)生存發(fā)展的基礎(chǔ)。建立完善的標準體系是達到國際先進水平的途徑和標志。隨著國內(nèi)安全法和管道法等專項法律的頒布，標準在法規(guī)實施過程中發(fā)揮的作用越來越重要，沒有配套技術(shù)標準的支持，這類法規(guī)將無法有效實施。

建議對我國油氣儲運相關(guān)的國家、行業(yè)和企業(yè)標準化工作內(nèi)容和范圍重新定位，特別是改變當前的標準制定程序，學習國外知名行業(yè)標準的編寫模式，變企業(yè)單位承擔標準編寫為行業(yè)技術(shù)專家自由參與編寫，更多體現(xiàn)其公開、公平和廣泛協(xié)商原則，實現(xiàn)以基礎(chǔ)研究為基礎(chǔ)，行業(yè)技術(shù)專家主導標準的編寫，提升技術(shù)水平和可操作性。

同時，還應該避免政府監(jiān)管、標準制定和檢測服務等一體化，提高研究成果向技術(shù)標準規(guī)范的能力，加強對標準規(guī)范的理論研究和實踐驗證。

2.3 專業(yè)化技術(shù)人才需持續(xù)培訓提升

管道完整性管理對相關(guān)人員的技術(shù)水平要求較高，不同于傳統(tǒng)的管道管理，應該具備一定的風險、材料、力學等方面的基礎(chǔ)知識，應該熟悉管道工藝和日常管理，而在人才方面，缺少較專業(yè)的管道完整性評估和管理人員。人才培養(yǎng)和完整性管理的需求還不匹配。管道完整性從業(yè)人員數(shù)量、素質(zhì)等方面相對于管道完整性管理業(yè)務的發(fā)展有所滯后，人員素質(zhì)培養(yǎng)和職業(yè)資質(zhì)管理有待完善提高。

對當前新建設(shè)管道的評估結(jié)果表明，提高施工人員對管道本體結(jié)構(gòu)的認知水平，也可以提高管道的本質(zhì)安全。我國在工程師專業(yè)化培養(yǎng)和考核方面存在的不足，直接造成專業(yè)工程師對所從事專業(yè)缺少系統(tǒng)的認知，提高管道專業(yè)工程師和從業(yè)人員的素質(zhì)需要從管理體制等方面綜合提高。

2.4 事故分析中的技術(shù)分析需加強

隨著我國對安全管理的重視和對事故價值認知的深入，近年來國內(nèi)通過事故調(diào)查促進了很多方面的管理提升，但與國外的事故調(diào)查分析相比，還需要持續(xù)改進。就事故而言，其本身蘊藏著巨大的警示與預防價值，全面、系統(tǒng)、詳盡地分析事故不僅可以促進技術(shù)的發(fā)展和管理的提升，而且可以對行業(yè)發(fā)展方向、管理模式、立法等產(chǎn)生重大影響。

我國目前的事故調(diào)查責任追究的比重偏大， 存在技術(shù)原因分析和建議措施跟蹤落實少等問題， 需要在事故調(diào)查和事故致因分析方面更加科學化， 重視從技術(shù)、標準等層面發(fā)現(xiàn)存在的問題，并提出改進措施。同時，需要加大在事故致因等方面的研究和分析，多從法規(guī)、標準等方面分析存在的問題，不斷完善并將事故教訓改進到法律、規(guī)范和技術(shù)標準中，避免事故的重復發(fā)生。

3 結(jié)論與展望

國民經(jīng)濟的發(fā)展必然需要大力發(fā)展管道，也必然對管道的安全性提出更高的要求，如何改進和提升管道安全管理體制、標準法規(guī)和技術(shù)水平是必須要面臨和解決的問題。

只有在油氣管道安全監(jiān)管和運營管理方面深入研究安全管理思路，打開全新的完整性管理格局，不斷完善監(jiān)管，完備法律法規(guī)要求和技術(shù)標準體系，而且盡快將完整性管理納入管道保護法，建立國家管道應急體系和基礎(chǔ)管道信息平臺，完善事故調(diào)查和分析機制，建設(shè)專業(yè)化的技術(shù)隊伍，才能夠有效提升管道的運行安全。

（原載《油氣儲運》）

《管道保護》2015年第2期（總第21期）