朱行之

甘肅省管道保護協(xié)會

2015年4月1日實施的新版《輸油管道工程設計規(guī)范》（GB50253—2014）將輸油管道與城鎮(zhèn)居民點或重要公共建筑的距離由原規(guī)定的“不宜小于15m”修訂為“不應小于5m”。2015年10月1日實施的新版《輸氣管道工程設計規(guī)范》（GB50251—2015）第一次將管道與建（構）筑物的距離規(guī)定為“不應小于5m”。這對我國管道建設和保護將產生深遠的影響。面對當前國內公共安全問題日益突出的形勢，有必要把握相關法律規(guī)定的內涵，對比國內外技術規(guī)范和標準，對管道保護距離問題進行深入探討。

一、管道保護法相關規(guī)定的內涵

從上述兩部規(guī)范的條文解釋來看，所依據的都是《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》第三十條規(guī)定。按照我們的理解，這有悖于立法的原意。 

（1）管道保護法第三十條不是制定距離標準的法律依據。

該條規(guī)定:“在管道線路中心線兩側各五米范圍內，禁止下列危害管道安全的行為：（一）種植喬木、灌木、藤類、蘆葦、竹子或者其他根系深達管道埋設部位可能損壞管道防腐層的深根植物；（二）取土、采石、用火、堆放重物、排放腐蝕性物質、使用機械工具進行挖掘施工；（三）挖塘、修渠、修曬場、修建水產養(yǎng)殖場、建溫室、建家畜棚圈、建房以及修建其他建筑物、構筑物。”

由全國人大常委會法工委、國務院法制辦、國家能源局、中國石油天然氣集團公司聯(lián)合組織編寫的《中華人民共和國石油天然氣管道保護法釋義》（中國法制出版社，2011年4月）對此解釋：“本條是關于管道線路中心線兩側各五米范圍內禁止危害管道安全行為的規(guī)定�！薄肮艿乐行木�兩側各五米的地域范圍是管道保護的核心區(qū)域。對核心區(qū)域實行重點保護，是國外石油天然氣管道保護的通行做法。本條規(guī)定的五米的距離，是為保護管道防腐層，保護管道免受近距離施工作業(yè)影響和損傷，根據管道上方不能行使或者承載大型車輛或設備、為保證管道維修作業(yè)所需的單側車輛通過能力，滿足管道開挖一般放坡和堆土作業(yè)的空間需要，并本著節(jié)約使用土地的原則確定的。” 

（2）管道保護法第三十一條是制定距離標準的法律依據。

該條規(guī)定：“在管道線路中心線兩側和本法第五十八條第一項所列管道附屬設施周邊修建下列建筑物、構筑物的，建筑物、構筑物與管道線路和管道附屬設施的距離應當符合國家技術規(guī)范的強制性要求：（一）居民小區(qū)、學校、醫(yī)院、娛樂場所、車站、商場等人口密集的建筑物；（二）變電站、加油站、加氣站、儲油罐等易燃易爆物品的生產、經營、儲存場所。

前款規(guī)定的國家技術規(guī)范的強制性要求，應當按照保障管道及建筑物、構筑物安全和節(jié)約用地的原則確定。

石油天然氣管道保護法釋義對此解釋：“本條是關于在管道線路中心線兩側和管道附屬設施周邊建設特定建筑物、構筑物應當與管道線路和管道附屬設施保持相應距離的規(guī)定。同時，釋義指出：“ 1、石油天然氣管道是運輸易燃、易爆危險介質的高壓系統(tǒng)，在高效運輸?shù)耐瑫r，也存在著因各種原因造成管道失效而引發(fā)的安全和環(huán)境風險。為降低管道失效風險，一方面要采取有效措施降低管道失效的可能性，減少人類活動對管道的干擾，降低自然災害和第三方損傷等人為因素對管道造成的損害；另一方面要保證管道失效后的影響后果受控，避免極端事故狀態(tài)下出現(xiàn)群死群傷的嚴重后果。在管道運行及管理過程中，無論是管道線路還是場、站、油庫等本法第五十八條第一項所列附屬設施，一旦發(fā)生損傷泄漏，處理不當或在介質爆炸極限范圍內遇明火，會引起爆炸。而居民小區(qū)、學校、醫(yī)院、娛樂場所、車站、商場等均是人口密集場所，如果不執(zhí)行國家有關設計規(guī)范的強制性距離要求，一旦管道失效爆炸起火，則會導致大量人員傷亡，嚴重危及公共安全，給人民群眾生命和財產帶來重大威脅和損失……因此，在管道中心線兩側和管道附屬設施周邊修建人口密集的建筑物，必須符合國家技術規(guī)范的安全距離要求，以便在處理突發(fā)事件中有緩沖的地帶和時間。應當指出的是，本條所稱國家技術規(guī)范既包括管道行業(yè)的國家技術規(guī)范，也包括電力、加油站、加氣站、油庫以及民用建筑物、構筑物、場所等涉及的技術規(guī)范。”

“2、科學合理地編制和實施管道建設國家技術規(guī)范的強制性要求，是加快發(fā)展管道事業(yè)的基礎和前提，對管道科學技術的發(fā)展、管道運輸安全防范意識的加強、保障管道及周邊建筑物和設施的安全起著基礎性作用。國家技術規(guī)范的強制性要求的確定，既要保障管道及建筑物、構筑物安全，又要遵循節(jié)約用地的原則，二者不可偏廢。隨著管道和其他設施建設管理水平的提高和技術的進步，安全距離要求也將隨之變化，需要科學制定。在滿足管道和相關設施安全距離要求的前提下，通過合理布局，挖掘節(jié)地潛力，落實節(jié)地措施，實現(xiàn)節(jié)約用地。” 

（3）全國人大常委會審定了制定距離標準的法律。

原則2010年4月26日，全國人民代表大會法律委員會關于《中華人民共和國石油天然氣管道保護法(草案〉》修改情況的匯報指出：“草案第二十九條中規(guī)定，在管道線路中心線兩側和輸油站、輸氣站等管道附屬設施周邊修建人口密集的建筑物、構筑物以及易燃易爆物品的生產、經營、存儲場所的，建筑物、構筑物與管道線路和管道附屬設施的距離，國家技術規(guī)范沒有強制性要求的，不得少于20 米和50 米。有些常委委員和地方、部門提出，上述距離標準是否合理，應再作研究。法律委員會經同財政經濟委員會和國務院法制辦研究認為，上述具體的距離標準，應按照既有利于保證管道和建筑物、構筑物安全，又有利于節(jié)約用地的原則，經科學論證，在國家有關技術規(guī)范中作出規(guī)定，可不在法律中具體規(guī)定。據此，建議對草案這一條作相應修改，規(guī)定：在管道線路中心線兩側和有關管道附屬設施周邊修建上述建筑物、構筑物的，建筑物、構筑物與管道線路和管道附屬設施的距離應當符合國家技術規(guī)范的強制性要求；有關國家技術規(guī)范的強制性要求應當按照保障管道及建筑物、構筑物安全和節(jié)約用地的原則確定。”

根據上述分析，我們認為，石油天然氣管道保護法對管道保護距離的要求是明確的。相關國家技術規(guī)范在制定管道保護距離時，沒有完整體現(xiàn)第三十一條規(guī)定的“保障管道及建筑物、構筑物安全和節(jié)約利用土地的原則”。 

二、國內外相關技術標準的規(guī)定

（1）美國國家標準《輸氣和配氣管道系統(tǒng)》（ASME B31.8---1999）、《液體管道聯(lián)邦最低安全標準》195.210等相關規(guī)定。

美國國家標準《輸氣和配氣管道系統(tǒng)》重視供人居住的建筑物的安全（840.2）。根據人口和建筑物密度將管道周邊地區(qū)劃分為4級地區(qū)，以此指導管道設計和施工等各個環(huán)節(jié)（840.22）。劃分地區(qū)等級時應適當考慮該地區(qū)今后發(fā)展的可能性（840.42）。制定宣教綱要，使用戶和一般群眾能識別氣體事故并報告有關機構（850.44）。開展干線巡邏，每家作業(yè)公司應保持定期干線巡邏制度，以觀察干線路權內及附近地面情況。1至2級地區(qū)每年至少一次，3級地區(qū)每6個月一次，4級地區(qū)至少每3個月一次（851.2）。監(jiān)視地區(qū)等級和居住人的建筑物數(shù)量的變化并采取相應措施（854）等�！兑后w管道聯(lián)邦最低安全標準》規(guī)定，管道和住宅 、工業(yè)建筑及公共場所的最小間距為15.24m。 

（2）俄羅斯聯(lián)邦《大型管道壓力大于10MPa時的設計標準》（ГОСТ Р55989-2014）相關規(guī)定。

該標準規(guī)定了居民點、工業(yè)（農業(yè)）企業(yè)、建筑物、構筑物距干線輸氣管道的最小距離（見下表）。其中屬于人口密集的火車站、汽車站、機場、學校、醫(yī)院、會所等（相當于我國標準規(guī)定的4級地區(qū)）距干線管道的距離，按照管道直徑150—1400毫米等7個檔次，規(guī)定最小距離為60米，最大距離為420米。城市和居民點、3層及3層以上住宅距干線管道的距離，按照管道直徑150—1400毫米等7個檔次，規(guī)定最小距離為50米，最大距離為350米。

 

 

該標準還明確規(guī)定：一是在選擇輸氣管道線路時必須考慮未來25 年中城市和其它居民點、工業(yè)和農業(yè)企業(yè)、鐵路和公路、其它工程項目和設計中的輸氣管道的遠景發(fā)展規(guī)劃，以及輸氣管道施工條件和運行期間的維護條件（現(xiàn)有的、在建的、設計中和改造中的建筑物和構筑物、沼澤化土的改良、沙漠和草原地區(qū)的灌溉、水利工程的利用等），必須對干線管道施工和運行過程中自然條件的變化作出預測。二是輸氣管道線路的選擇應該考慮土地使用者的損失賠償費、因施工占地而給農業(yè)生產造成的損失的賠償費、漁業(yè)損失賠償費、林業(yè)損失賠償費、輸氣管道施工和運行時對環(huán)境造成不利影響的其它損失賠償費、考古發(fā)掘產生的費用等。三是要在其周圍設立防護區(qū)，保護區(qū)的尺寸依據俄羅斯燃料能源部《主干管道保護規(guī)則》制定。其中，在陸地地段和穿過通航湖泊的穿越工程的邊界，防護區(qū)的寬度為輸氣管道兩側各100米。輸氣管道設施沿線及其周圍保護區(qū)的實際位置資料，應由干線管道所有者或其全權單位向地方權力和管理機構轉交，并向地區(qū)土地使用地圖上標注。運行機構對輸氣管道防護區(qū)的維護負責，應該使其處于適當?shù)姆阑馉顟B(tài)。 

（ 3 ）我國《城鎮(zhèn)燃氣設計規(guī)范》（GB50028—2006）的相關規(guī)定。

該規(guī)范第6.4.14規(guī)定：“四級地區(qū)地下燃氣管道輸配壓力不應大于4.0MPa（表壓）”。第6.4.15規(guī)定:“高壓燃氣管道的布置應符合下列要求：1 高壓燃氣管道不宜進入四級地區(qū)；當受條件限制需要進入或通過四級地區(qū)時，應遵守下列規(guī)定：1)高壓A（2.5<P≤4.0MPa）地下燃氣管道與建筑物外墻面之間的水平凈距不應小于30m（當管壁厚度≥9.5mm或對燃氣管道采取有效的保護措施時，不應小于15m）；2)高壓B（1.6<P≤2.5MPa）地下燃氣管道與建筑物外墻面之間的水平凈距不應小于16m（當管壁厚度≥9.5mm或對燃氣管道采取有效的保護措施時，不應小于10m）”。第6.4.8規(guī)定：四級地區(qū)燃氣管道強度設計系數(shù)為0.30（《輸氣管道工程設計規(guī)范》規(guī)定：四級地區(qū)管道強度設計系數(shù)為0.40，和建筑物、構筑物距離不應小于5m--作者注）。

該規(guī)范條文說明指出：“控制管道自身安全是從積極的方面預防事故的發(fā)生，在系統(tǒng)各個環(huán)節(jié)都按要求做到的條件下可以保障管道的安全。但實際上管道難以做到絕對不會出現(xiàn)事故，從國內和國外的實踐看也是如此，造成事故的主要原因是：外力作用下的損壞，管材、設備及焊接缺陷，管道腐蝕，操作失誤及其他原因……。因此，適當控制高壓燃氣管道與建筑物的距離，是當發(fā)生事故時將損失控制在較小范圍，減少人員傷亡的一種有效手段。在條件允許時要積極去實踐，在條件不允許時也可采取增加安全措施適當減少距離�！� 

（4）我國《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》（GB32167—2015）相關規(guī)定。

當油氣管道發(fā)生泄漏爆炸事故后，會導致周邊人員傷害及財產損失，該規(guī)范對天然氣管道泄漏可能造成人員傷亡的潛在影響區(qū)域作出了明確規(guī)定，如下表所示：

從上表數(shù)據可以看出，當管徑為1219毫米，壓力為12MPa時（如西氣東輸三線等），其潛在影響半徑達到418米。另外，《石油天然氣工程設計防火規(guī)范》（GB50183—2004）第7.2.2.1條對油氣田內部原油、天然氣凝液集輸管道與地面建（構）筑物的最小距離規(guī)定：與居民區(qū)、村鎮(zhèn)、重要公共建筑物不應小于30米，一般建（構）筑物不應小于10米。

 

 

三、建（構）筑物與管道的距離標準亟待制定

（1）管道保護距離不足引發(fā)的公共安全問題突出。

近年來，我國油氣管道事故時有發(fā)生，如青島“11•22”管道泄漏爆炸事故，大連“6•30”管道爆燃事故等，造成了重大人員傷亡和財產損失。根據2014年全國輸油氣管道安全隱患排查統(tǒng)計，存在各類管道安全隱患29436處，其中占壓和保護距離不足問題超過2/3，而這正是造成管道安全隱患的罪魁禍首。正如美國國家標準（ASME B31.8）所述：“人員在管道沿線所進行的各項活動，是損壞管道造成管道事故的最主要原因�！蓖瑫r，由于缺乏具體的保護距離標準，還導致在管道周邊不斷產生人口密集的城鎮(zhèn)、集市和居民區(qū)。如青海省海東新區(qū)在澀寧蘭天然氣管道附近規(guī)劃建設住宅樓，形成重大安全隱患，致管道被迫改線52.4公里，費用高達3.2 億元。這種情況在我國東部地區(qū)更為普遍，地區(qū)等級升級，高后果區(qū)風險增大，正在成為地方政府和管道企業(yè)面臨的難題。

有專家分析認為，一些地方的高后果區(qū)安全隱患非常突出，某種程度上已經具備了類似“8.12”天津大爆炸的物質條件。令人擔憂的是，相當一部分政府部門和企業(yè)認為石油天然氣管道保護法關于管道保護距離的規(guī)定就是5米，這不僅是對法律的誤讀，而且在實踐上也是極為有害的。例如，目前全國開展的輸油氣管道安全隱患整治活動，對清理違章占壓和安全距離不足就是以5米作為驗收標準，而有不少管段5米之外就是高后果區(qū)。 

（2）對管道保護距離的認識應盡快統(tǒng)一。

當前國內有關建筑物、構筑物和人口密集場所與管道距離的國家技術標準尚未建立（包括《建筑設計防火規(guī)范》 GB50016--2014也沒有相關要求）。管道保護法的前身《石油天然氣管道保護條例》（2001年）第十五條規(guī)定：“禁止在管道中心線兩側或者管道設施廠區(qū)外各50米范圍內，爆破、開山和修建大型建筑物、構筑物工程�！� 2006舊版《輸油管道工程設計規(guī)范》第4.1.5條規(guī)定：“埋地輸油管道與城鎮(zhèn)居民點或獨立的人群密集的房屋的距離，不宜小于15m�！� 其條文解釋為：“為便利管道施工、維護，減少其他部門的施工和維修等活動對管道的影響，以及管道一旦發(fā)生泄漏時，減少對其他部門、公共建筑和人民生命財產的危害 ，管道同建（構）筑物之間保持一定距離還是必要的。”2014新版《輸油管道工程設計規(guī)范》對此作了重大調整，修改為“管道與城鎮(zhèn)居民點或重要公共建筑的距離不應小于5m”。其條文解釋為：“依據《 中華人民共和國石油天然氣管道保護法》的規(guī)定，結合國內人口密集 、土地資源緊缺的現(xiàn)狀 ，從便于管道的建設施工和以后的運行維護考慮，規(guī)定輸送原油 、成品油的管道與城鎮(zhèn)居民點或重要公共建筑的距離不應小于 5m。”

從以上可以看出，一段時期以來國內相關法規(guī)和技術標準對管道保護距離的規(guī)定不僅存在矛盾，而且認識也不統(tǒng)一。和我國《城鎮(zhèn)燃氣設計規(guī)范》、俄羅斯《大型管道壓力大于10MPa時的設計標準》相比，新版《輸油管道工程設計規(guī)范》《輸氣管道工程設計規(guī)范》對經過居民點和重要公共建筑不區(qū)分壓力和口徑大小，一律采取不應小于5米的距離標準，確有值得商榷之處。 

（3）學習借鑒國內外相關技術標準的先進理念。

國內管道所處的外部環(huán)境，既不同于俄羅斯也不同于美國。我們在法治建設、安全意識、政府和企業(yè)公共安全管理等方面都存在不足，是制定管道保護相關政策和標準時必須考慮的重要因素。國內管道企業(yè)在四級地區(qū)目前巡線密度幾乎超過每天一次（有的企業(yè)規(guī)定上午一次，下午一次），而美國標準規(guī)定四級地區(qū)每三個月至少巡線一次即可，反過來印證了中美兩國管道周邊安全程度的差距。俄羅斯聯(lián)邦國家技術標準在對管道系統(tǒng)強度有一定要求的同時，采取主動防御措施，重視并嚴格控制周圍建筑物和構筑物與管道的距離，設置防護區(qū)，從源頭上為管道安全和周邊公共安全提供可靠的保證。學習俄美管道管理先進經驗，最重要的是汲取俄美標準中所體現(xiàn)的以人為本、精細管理、主動防御和注重公共安全的理念，把雙方的優(yōu)點吸收到我國的標準中。不宜簡單地將美國標準概括為以強度保安全或是將俄羅斯標準概括為以距離保安全，以避免產生兩者不相兼容、非此即彼的錯覺。 

（4）對確定管道保護距離原則的初步設想。

對新建管道經過城鎮(zhèn)居民點和重要公共建筑等人口密集區(qū)域，應在管道保護法規(guī)定的管道中心線兩側各五米地域范圍外設立建筑物控制區(qū)，該控制區(qū)禁止修建人員活動和居住設施�？刂茀^(qū)范圍由管道企業(yè)根據風險評價結果測定，并報管道所在地縣級住房和城鄉(xiāng)建設部門批準。因受地理條件限制，不能設置建筑物控制區(qū)的，管道企業(yè)應采取增加管道壁厚、埋深，增設蓋板涵和隔離樁，縮小閥室間距等防護措施，防護方案應當經管道所在地縣級住房和城鄉(xiāng)建設部門組織專家評審論證批準后，方可建設。如防護措施不能滿足管道保護要求時，應當更改路由。

在已建管道周邊修建居民小區(qū)、學校、醫(yī)院、娛樂場所、車站、商場等人口密集的建（構）筑物，如建（構）筑物處于管道潛在影響區(qū)域內的，建設單位應當會同管道企業(yè)進行風險評價，建（構）筑物與管道的保護距離應當按照保障管道及建（構）筑物安全和節(jié)約用地的原則確定，并經管道所在地縣級住房和城鄉(xiāng)建設部門批準后方可建設。

為了落實管道保護距離的要求，依法建設的油氣長輸管道應享有土地通過權，任何單位和個人不應阻礙管道建設和影響管道運行安全。對埋設管道的用地，可以通過設置地役權取得相關土地通過權，設置的原則應符合公共利益、保護管道安全、維護土地權利人合法權益。國土資源部門按照管道保護范圍和土地用途、影響土地使用的程度，制定管道通過權補償標準，由管道企業(yè)與土地權利人簽訂管道通過權合同，并辦理登記手續(xù)。

綜上所述，建議國家將管道保護距離列為公共安全的重大課題，根據相關法律的要求，盡快研究制定符合我國國情的保護距離標準，從源頭上消除目前管道周邊地區(qū)公共安全形勢不斷惡化的嚴重局面。

《管道保護》2016年第2期（總第27期）