師立晨  王如君  多英全

中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院

目前，我國(guó)的《石油天然氣管道保護(hù)法》《輸油管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50253-2014）《輸氣管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50251-2015）等相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)中都沒(méi)有“外部安全防護(hù)距離”這樣的概念，只是要求油氣管道要與建筑物、構(gòu)筑物等保持規(guī)定的距離。2009年頒布的《山東省石油天然氣管道保護(hù)辦法》（山東省人民政府令第214號(hào)）第十二條規(guī)定“埋地石油管道與居民區(qū)的安全距離不得少于15米，天然氣、成品油管道與居民區(qū)的安全距離不得少于30米”，但也沒(méi)有對(duì)“安全距離”這一概念給出解釋。

美國(guó)、加拿大涉及油氣管道距離的概念大致有以下幾種。

通過(guò)權(quán)區(qū)距離（right-of-way），主要是為保證管道的建設(shè)、運(yùn)行和維修，管道公司與土地所有權(quán)人達(dá)成合法協(xié)議而獲得相關(guān)權(quán)利的區(qū)域距離，該距離范圍內(nèi)管道公司和土地所有者擁有各自的合法權(quán)利，土地所有者對(duì)此區(qū)域內(nèi)的土地處置權(quán)利受到限制，管道公司會(huì)對(duì)其補(bǔ)償因此而造成的損失。該距離是管道公司與土地所有權(quán)人協(xié)商確定的。

安全距離（proximity distance , setback），主要是為保護(hù)管道周邊人員安全而設(shè)置的管道與周邊建筑物之間的距離。此距離范圍內(nèi)的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)受到規(guī)劃控制，需要得到政府許可，具體距離一般是由地方政府根據(jù)相關(guān)法規(guī)而確定。

咨詢(xún)區(qū)距離（consultation zone），主要是為保障管道運(yùn)行安全和降低周邊社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)管道公司與土地所有權(quán)人相互溝通而設(shè)定的距離。該距離范圍內(nèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的限制要比安全距離內(nèi)寬松些，不是由政府許可，而是要求開(kāi)發(fā)建設(shè)方應(yīng)與管道公司進(jìn)行咨詢(xún)、溝通。該距離一般也是地方政府根據(jù)相關(guān)法規(guī)、管道特性、所在地條件等進(jìn)行確定。

應(yīng)急響應(yīng)規(guī)劃區(qū)（emergency response planning zone），是管道發(fā)生最嚴(yán)重事故可能對(duì)周邊社區(qū)造成后果影響的區(qū)域。該區(qū)域內(nèi)的開(kāi)發(fā)建設(shè)一般不受特殊限制，但是管道公司或地方政府應(yīng)編制事故應(yīng)急預(yù)案，并應(yīng)告知可能受到管道事故影響的人員相關(guān)安全信息和應(yīng)急措施。

本文所討論的油氣管道外部安全防護(hù)距離與以上幾種距離中的“安全距離”概念最為接近，主要指油氣管道與周邊建筑物之間的緩沖距離。

圖1 加拿大標(biāo)準(zhǔn)油氣管道有關(guān)距離的示意圖

1  管道外部安全防護(hù)距離的定義

油氣管道一旦失效可能產(chǎn)生公共安全問(wèn)題。設(shè)置油氣管道外部安全防護(hù)距離主要有三個(gè)目的。一是保護(hù)管道周邊人員生命、財(cái)產(chǎn)和環(huán)境安全；二是保護(hù)管道免受破壞；三是為事故應(yīng)急救援提供便利。

根據(jù)以上分析，本文將“油氣管道外部安全防護(hù)距離”定義為“為保護(hù)油氣管道周邊人員、財(cái)產(chǎn)安全和保障管道安全運(yùn)行，在管道與周邊建筑物之間設(shè)置的緩沖距離”。

2  管道外部安全防護(hù)距離涉及的利益相關(guān)方

油氣管道外部安全防護(hù)距離的有效控制涉及幾個(gè)主要利益相關(guān)方，包括政府、管道運(yùn)營(yíng)商、土地所有權(quán)人（使用權(quán)）或開(kāi)發(fā)商以及公眾。為保障公共安全，管道安全防護(hù)距離所涉及的主要利益相關(guān)方應(yīng)當(dāng)通力合作。他們的共同的職責(zé)是，了解管道的土地利用規(guī)劃控制有關(guān)要求，在相關(guān)開(kāi)發(fā)建設(shè)前盡早與其他利益相關(guān)方進(jìn)行充分溝通，及時(shí)獲取管道的有關(guān)可靠信息。政府的主要職責(zé)是，對(duì)管道及管道周邊區(qū)域進(jìn)行土地利用規(guī)劃控制。管道運(yùn)營(yíng)商的主要職責(zé)是，保證管道安全運(yùn)行，在管道規(guī)劃設(shè)計(jì)或改建時(shí)應(yīng)充分考慮現(xiàn)有及將來(lái)周邊土地利用情況，制定事故應(yīng)急預(yù)案和向地方政府提供有關(guān)信息。土地所有權(quán)人或開(kāi)發(fā)商的主要職責(zé)是，在管道周邊的土地開(kāi)發(fā)利用時(shí)應(yīng)合理選址布局，保證開(kāi)發(fā)建設(shè)應(yīng)符合管道周邊土地利用規(guī)劃控制的有關(guān)要求。公眾的主要職責(zé)是，積極參與土地利用規(guī)劃控制活動(dòng)，了解管道的有關(guān)安全信息和應(yīng)急措施。

3  管道外部安全防護(hù)距離監(jiān)管存在的問(wèn)題

3.1 現(xiàn)有管道安全防護(hù)距離規(guī)定的弊端

（1）相關(guān)法律中未規(guī)定管道外部安全防護(hù)距離

我國(guó)涉及油氣管道與建筑物距離的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)比較少。《石油天然氣管道保護(hù)法》規(guī)定，管道中心線(xiàn)兩側(cè)各5米地域范圍內(nèi)禁止建房及修建其他建筑物、構(gòu)筑物，居民小區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院等人口密集的建筑物與管道線(xiàn)路的距離應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求。而該法草案中相關(guān)條款的表述則為：“有關(guān)國(guó)家技術(shù)規(guī)范對(duì)前款規(guī)定的距離沒(méi)有強(qiáng)制性要求的，建筑物、構(gòu)筑物與管道線(xiàn)路中心線(xiàn)的距離不得少于20米”。《全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于<中華人民共和國(guó)石油天然氣管道保護(hù)法（草案）>修改情況的匯報(bào)》中對(duì)于此條的解釋是：“有些常委委員和地方、部門(mén)提出，上述距離是否合理，應(yīng)再作研究。法律委員會(huì)經(jīng)同財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院法制辦研究認(rèn)為，上述具體的距離標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)按照既有利于保證管道和建筑物、構(gòu)筑物安全，又有利于節(jié)約用地的原則，經(jīng)科學(xué)論證，在國(guó)家有關(guān)技術(shù)規(guī)范中作出規(guī)定，可不在法律中具體規(guī)定”。據(jù)此，該條款改為《石油天然氣管道保護(hù)法》現(xiàn)在的表述，即在法律中不具體規(guī)定管道與建筑物之間的安全防護(hù)距離，由國(guó)家有關(guān)技術(shù)規(guī)范進(jìn)行具體規(guī)定。

因此，按照《石油天然氣管道保護(hù)法》的立法意圖，管道與建筑物之間的距離應(yīng)大于5m，否則就不會(huì)作出管道與建筑物之間的距離應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足國(guó)家有關(guān)技術(shù)規(guī)范強(qiáng)制性要求的規(guī)定。

（2）相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)縮小距離要求

目前，我國(guó)針對(duì)石油天然氣管道的最主要的國(guó)家技術(shù)規(guī)范是《輸油管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》和《輸氣管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》。新修訂的《輸氣管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50251-2015）與《石油天然氣管道保護(hù)法》中的距離要求保持一致，只規(guī)定管道中心線(xiàn)與建（構(gòu)）筑物的最小距離不應(yīng)小于5m。而《輸油管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50253-2014）與上一版本《輸油管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50253-2003）相比，將原油及成品油管道與城鎮(zhèn)居民點(diǎn)的距離由原來(lái)的15m縮小為5m。《石油天然氣管道保護(hù)法》所設(shè)定的石油天然氣管道中心線(xiàn)兩側(cè)5m的保護(hù)區(qū)主要是從保護(hù)管道免受破壞角度出發(fā)制定的。《中華人民共和國(guó)石油天然氣管道保護(hù)法釋義》中對(duì)此有專(zhuān)門(mén)解釋?zhuān)骸肮艿乐行木�(xiàn)兩側(cè)各5米的地域范圍是管道保護(hù)的核心區(qū)域。對(duì)核心區(qū)域?qū)嵭兄攸c(diǎn)保護(hù)，是國(guó)外石油天然氣管道保護(hù)的通行做法。本條規(guī)定的“五米”的距離，是為保護(hù)管道防腐層，保護(hù)管道免受近距離施工作業(yè)影響和損害，根據(jù)管道上方不能行駛或者承載大型車(chē)輛或者設(shè)備，為保證管道維搶修作業(yè)所需的單側(cè)車(chē)輛通過(guò)能力，滿(mǎn)足管道開(kāi)挖一般放坡和堆土作業(yè)的空間需要，并本著節(jié)約使用土地的原則確定的”。由此可以看出，《石油天然氣管道保護(hù)法》所確定的管道中心線(xiàn)兩側(cè)各5米的保護(hù)區(qū)，主要是為了保護(hù)管道，而不是保護(hù)管道周邊人員，這一區(qū)域類(lèi)似國(guó)外的通過(guò)權(quán)區(qū)（right-of-way）。而國(guó)外的管道與建筑物之間的安全距離（proximity distance , setback）往往大于通過(guò)權(quán)區(qū)距離（right-of-way）。

（3）與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)相比現(xiàn)有管道距離偏小

天然氣長(zhǎng)輸管道壓力高（通常操作壓力4～10MPa）、管徑大（一般在400mm以上，最大可達(dá)1420mm），而城鎮(zhèn)燃?xì)夤艿琅c天然氣長(zhǎng)輸管道相比壓力相對(duì)低（0.01～4MPa）、管徑相對(duì)小（100～1000mm），因此天然氣長(zhǎng)輸管道的危險(xiǎn)性高于城鎮(zhèn)燃?xì)夤艿馈５�是根�?jù)《城鎮(zhèn)燃?xì)庠O(shè)計(jì)規(guī)范》，壓力為4MPa的一級(jí)或二級(jí)地區(qū)燃?xì)夤艿琅c建筑物之間的間距要求為70m，三級(jí)地區(qū)的燃?xì)夤艿琅c建筑物之間的間距要求為8～17m（根據(jù)不同壁厚），四級(jí)地區(qū)的燃?xì)夤艿琅c建筑物之間的間距要求為30m或16m（根據(jù)管道級(jí)別），可見(jiàn)城鎮(zhèn)燃?xì)夤艿琅c周邊建筑物的距離反而大于天然氣長(zhǎng)輸管道，因此現(xiàn)有天然氣長(zhǎng)輸管道對(duì)于距離要求的規(guī)定不合理。

另外，與國(guó)外的類(lèi)似標(biāo)準(zhǔn)相比，我國(guó)天然氣管道的距離規(guī)定也是偏小。例如設(shè)計(jì)壓力為11MPa、強(qiáng)度設(shè)計(jì)系數(shù)小于0.72、管徑為1000mm的天然氣管道，根據(jù)英國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《管道規(guī)程第一部分：陸上鋼制管道》（BS PD 8010-1:2004）所給出的公式，則其與建筑物之間的最小間距經(jīng)計(jì)算為131.5米，遠(yuǎn)大于目前我國(guó)對(duì)管道與周邊建筑物的距離要求。

（4）我國(guó)現(xiàn)有管道距離要求不足以起到保護(hù)公眾的作用

從油氣管道各類(lèi)重大事故的危害后果看，其影響范圍遠(yuǎn)大于5m。有關(guān)油氣管道事故案例表明，天然氣管道重大事故危害距離有時(shí)能超過(guò)300m，如美國(guó)san Bruno天然氣管道事故，火災(zāi)對(duì)周邊建筑物破壞半徑達(dá)到了180m。目前我國(guó)油氣管道與建筑物5m的距離要求遠(yuǎn)不能有效保護(hù)周邊人員的安全。另外，現(xiàn)有距離規(guī)定也沒(méi)有考慮周邊人員的敏感程度、密集程度等重要因素。

3.2 管道外部安全防護(hù)距離控制的制度缺陷

（1）管道外部安全防護(hù)距離控制部門(mén)的職責(zé)不清

油氣管道建設(shè)項(xiàng)目的外部安全防護(hù)距離控制主要涉及規(guī)劃部門(mén)、安全監(jiān)管部門(mén)和管道保護(hù)部門(mén)，盡管《石油天然氣管道保護(hù)法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)對(duì)這三個(gè)部門(mén)在管道保護(hù)工作中的職責(zé)有所規(guī)定，但尚未明確以上三個(gè)部門(mén)在管道建設(shè)項(xiàng)目安全防護(hù)距離控制方面的各自職責(zé)和相互關(guān)系。如管道建設(shè)項(xiàng)目的安全防護(hù)距離由哪個(gè)部門(mén)來(lái)確定，規(guī)劃部門(mén)在審批管道選線(xiàn)方案和頒發(fā)管道建設(shè)工程規(guī)劃許可證時(shí)是否需要征求安全監(jiān)管部門(mén)的意見(jiàn)，新建管道因安全防護(hù)距離不足需要管道保護(hù)部門(mén)審批的，是否需要征求安全監(jiān)管部門(mén)的意見(jiàn)，安全監(jiān)管部門(mén)針對(duì)管道建設(shè)項(xiàng)目的安全條件審查和規(guī)劃部門(mén)的規(guī)劃許可之間有何關(guān)聯(lián)等等。而對(duì)于油氣管道建成運(yùn)行后安全防護(hù)距離的監(jiān)管職責(zé)，相關(guān)法律法規(guī)中均未作出明確規(guī)定，存在監(jiān)管空白。

（2）管道運(yùn)行后周邊土地使用規(guī)劃缺乏有效控制

據(jù)排查統(tǒng)計(jì)，占?jí)汉桶踩�距離不足的事故隱患占油氣管道事故隱患總數(shù)的60%以上，而這兩類(lèi)事故隱患都主要發(fā)生在管道建成后，系管道周邊土地利用規(guī)劃控制存在缺陷造成。此問(wèn)題并非我國(guó)特有，國(guó)外也存在類(lèi)似情況。油氣管道投入運(yùn)行后周邊環(huán)境往往會(huì)發(fā)生很大變化，但由于相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)不夠明確，加之標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的要求存在缺陷，導(dǎo)致對(duì)安全防護(hù)距離未能有效控制。盡管規(guī)劃部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)管道周邊開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃控制負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，但在實(shí)際工作中存在無(wú)章可循的情況。《輸油管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》《輸氣管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》對(duì)于距離的規(guī)定主要是針對(duì)管道選線(xiàn)過(guò)程中無(wú)法避讓途徑區(qū)域建筑物等的特殊情況下的最低距離要求，不能作為管道運(yùn)行后周邊土地使用規(guī)劃控制的一般要求。油氣管道周邊土地使用規(guī)劃控制涉及多個(gè)部門(mén)、多個(gè)學(xué)科，技術(shù)性要求比較高，而且由于涉及公共安全問(wèn)題，不只是從是否符合城市總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃等要求進(jìn)行審查，由于專(zhuān)業(yè)能力等方面的限制，僅憑規(guī)劃一個(gè)部門(mén)很難合理確定安全防護(hù)距離。而與此同時(shí)，相關(guān)法規(guī)中也未規(guī)定規(guī)劃部門(mén)遇到此類(lèi)問(wèn)題時(shí)需要咨詢(xún)、征求其他相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)。

（3）土地權(quán)屬不清易引發(fā)管道占?jí)汉桶踩�距離不足隱患

油氣管道的建設(shè)、使用和維護(hù)都要依附于土地，以臨時(shí)、永久或其他方式占用土地。目前我國(guó)相關(guān)法律中對(duì)于油氣管道通過(guò)及限制用地中土地權(quán)屬關(guān)系的規(guī)定并不明確。一方面出于安全考慮，《石油天然氣管道保護(hù)法》對(duì)管道周邊一定范圍內(nèi)的土地使用進(jìn)行了限制，同時(shí)管道企業(yè)在進(jìn)行維護(hù)、維修等時(shí)對(duì)管道周邊土地的使用也帶來(lái)影響；另一方面我國(guó)缺乏法律意義上的管道通過(guò)權(quán)制度，管道企業(yè)與管道周邊土地權(quán)屬者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不夠規(guī)范，造成土地權(quán)屬混亂，容易引發(fā)占?jí)汉桶踩�距離不足的事故隱患。而當(dāng)出現(xiàn)這類(lèi)隱患時(shí)，管道公司、土地權(quán)屬人、地方政府之間經(jīng)常發(fā)生相互推諉、扯皮的現(xiàn)象。

3.3 確定安全防護(hù)距離的技術(shù)短板

目前我國(guó)相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)中主要采取的是直接給定具體距離的方式，這種方式簡(jiǎn)單、易行。但實(shí)際運(yùn)行中的管道差別是很大的，經(jīng)過(guò)的區(qū)域也是復(fù)雜多變的，因此，既不區(qū)別不同管道的本身危險(xiǎn)程度，也不考慮管道各管段經(jīng)過(guò)地區(qū)的特殊風(fēng)險(xiǎn)性，對(duì)所有管道規(guī)定相同的距離要求顯然不夠合理。管道與建筑物之間的外部安全防護(hù)距離的設(shè)定應(yīng)當(dāng)考慮很多影響因素，設(shè)定依據(jù)一般來(lái)自于實(shí)驗(yàn)研究、經(jīng)驗(yàn)和事故總結(jié)，那么我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)在規(guī)定管道與周邊建筑物的距離時(shí)是否有這三個(gè)方面的依據(jù)，我們不得而知。

4  結(jié)語(yǔ)

（1）正確認(rèn)識(shí)油氣管道外部安全防護(hù)距離

《石油天然氣管道保護(hù)法》規(guī)定的管道中心線(xiàn)兩側(cè)各5m的距離，主要是為了保護(hù)管道安全，不是為了保護(hù)周邊人員安全。5m距離要求的用意類(lèi)似國(guó)外的通過(guò)權(quán)區(qū)距離，因此絕不能將5m作為油氣管道外部安全防護(hù)距離。國(guó)外有些油氣管道技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中雖未明確外部安全防護(hù)距離，但并非國(guó)外主要以強(qiáng)度保護(hù)安全而不需要設(shè)定外部安全防護(hù)距離，而是國(guó)外的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與我國(guó)不同，不具有強(qiáng)制性，國(guó)外油氣管道的外部安全防護(hù)距離的控制多由相關(guān)法規(guī)來(lái)規(guī)定，如美國(guó)，由于土地利用規(guī)劃控制權(quán)力在地方政府，所以油氣管道外部安全防護(hù)距離往往體現(xiàn)在地方政府的相關(guān)法規(guī)中。

（2）盡快立法規(guī)范油氣管道外部安全防護(hù)距離

現(xiàn)有法規(guī)對(duì)于油氣管道外部安全防護(hù)距離的設(shè)定、規(guī)劃控制、安全監(jiān)管等存在重大缺陷，建議盡快制定相關(guān)法規(guī)明確有關(guān)部門(mén)在管道外部安全防護(hù)距離監(jiān)管中的職責(zé)和分工。建議對(duì)油氣管道規(guī)定外部安全防護(hù)距離，并經(jīng)相關(guān)部門(mén)審核確定后在城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中執(zhí)行，在安全防護(hù)距離范圍內(nèi)進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，應(yīng)經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)匾?guī)劃及安監(jiān)部門(mén)審查通過(guò)后方可實(shí)施，而且開(kāi)發(fā)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)與管道企業(yè)進(jìn)行充分溝通，避免開(kāi)發(fā)活動(dòng)影響管道安全。建議在油氣管道中心線(xiàn)兩側(cè)各200m范圍劃定管道咨詢(xún)區(qū)，在該區(qū)域內(nèi)進(jìn)行項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)或者開(kāi)挖等可能危及管道安全的活動(dòng)前，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)者或土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)與管道企業(yè)充分溝通，避免開(kāi)發(fā)活動(dòng)影響管道安全。建議立法明確管道通過(guò)權(quán)制度，規(guī)范管道企業(yè)、管線(xiàn)通過(guò)區(qū)權(quán)屬者、地方政府等各方的權(quán)責(zé)關(guān)系。

（3）科學(xué)確定油氣管道外部安全防護(hù)距離

我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，城鎮(zhèn)平均人員密度比較高，有效土地資源稀缺，油氣管道行業(yè)迅速發(fā)展與城市化進(jìn)程加快存在沖突。因此，應(yīng)當(dāng)按照《石油天然氣管道保護(hù)法》規(guī)定，按照“既有利于保證管道和建筑物安全，又有利于節(jié)約用地”的原則，科學(xué)、合理地確定油氣管道的安全防護(hù)距離。油氣管道安全防護(hù)距離的設(shè)定應(yīng)當(dāng)綜合考慮管道的特性（如壁厚、管徑、管材等），運(yùn)行參數(shù)（如壓力、溫度），輸送介質(zhì)的危險(xiǎn)性，所通過(guò)地區(qū)周邊人員分布情況、地質(zhì)地形情況、氣象條件，以及管道的特殊安全防護(hù)措施（如蓋板等）等因素，不能一概而論，搞“一刀切”。可借鑒美國(guó)等國(guó)家的做法，采用定量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)（QRA）方法來(lái)確定安全防護(hù)距離。

作者：師立晨，中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院危險(xiǎn)化學(xué)品安全技術(shù)研究所教授級(jí)高工、注冊(cè)安全工程師、二級(jí)安全評(píng)價(jià)師。主要從事重大危險(xiǎn)源安全管理、化工園區(qū)安全評(píng)價(jià)及規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目安全評(píng)價(jià)等相關(guān)領(lǐng)域的科研、服務(wù)等工作。

《管道保護(hù)》2016年第5期（總第30期）