曾崇榮 楊峰

審計署長沙特派辦

油氣長輸管道項目線路長，跨度大，建設過程中圍繞土地使用權問題糾紛不斷，特別是當管線穿越鐵路、公路、河流等已有公共基礎設施時，問題則更為突出。

土地使用權問題的表現

管道運營期土地使用權益無保障。

油氣管道在埋設時只開挖一次土地，施工完成后恢復原地貌和植被，因而90%以上的管道建設用地為臨時性征地。在運營過程中，對管道進行維護、維修等使用土地時，需再次簽訂臨時用地協議，這給管道企業和土地權利人都帶來很大不便，且易造成土地再次利用的損害賠償爭議。

管道穿越已建工程審核批準耗時過長。

類似西氣東輸具有重要戰略意義的油氣長輸管道項目，多由管道建設單位負責與管道沿線地方政府和其他利益相關者協調管道建設用地等事宜。雖然國家在審批過程中首先會征求沿線地方政府及鐵路、公路、水利等部門的意見，給予各方面政策支持，但實際操作往往會遇到兩大難題。一是權屬管理部門眾多，缺乏部門間的溝通機制。我國的油氣管道專業法律法規不完善，往往對單個管道項目采用政策性文件來彌補法律空白，因而油氣管道需穿越鐵路、公路、河流等基礎設施時，管道通過權的法律地位一直無法確立，沒有一套系統性的通用制度來遵循。二是鐵路、水利等部門均執行各自的行業施工設計規范和收費標準，矛盾突出。如鐵路有關法規明確規定鐵路穿越的設計和施工必須由鐵路部門進行，鐵路部門執行鐵路相關標準進行設計、施工與驗收。穿越工程施工與管道建設的標準無法統一，往往大大超出管道施工預算，造成談判困難且耗時較長，影響工期。

管道穿跨越用地經濟補償無據可依。

目前我國對管道穿跨越用地、管道后續用地這二類用地的權利設置沒有明確的法律規定。特別是管道穿跨越用地的取得，不僅需要國土管理部門的同意，還必須取得相關主管部門的同意和支持，并且必須以支付用地補償為前提。穿跨越工程經濟補償標準的缺失，造成有關單位漫天要價、重復收費現象突出。如西氣東輸二線工程江蘇段穿越某市境內河流時，某市水利局提出需收取30年的河道堤防占用費1245.6萬元，收費標準無依據且金額巨大，致使建設工期推延近1年時間。

土地使用權問題產生的原因

土地地下空間使用權權益不明確是問題產生的內因。

我國法律尚未專門規定土地地下空間使用權，土地使用權取得的程序、排他性方面的規定均不完善，管道建設用地因其使用形式和安全距離要求等特殊情況，不僅與土地所有權有沖突，也與土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權等發生沖突，土地權益不明晰。一塊土地上若存在多個使用權主體，則極易產生糾紛，對管道建設和管道安全管理都不利。由于管道建設用地絕大多數為臨時性用地，地方政府與各部門在管道通過權上設置障礙，索取高額一次性補償款，或者多個部門重復收取管理費用，補償和收費成為一種利益博弈的最佳手段。此外，為保障管道安全，管線兩側一定距離范圍內不得進行占壓或出現人口密集的公共場所設施，使管道周邊較大面積的土地使用權限受到嚴格限制，而管道企業又未對權益受限土地進行征用。由于土地利用價值的降低使土地使用權所有者蒙受了損失，所以管道建設完工后，既難以限制他們利用土地的方式，又極易在維護管道運行過程中因再次利用土地而產生各類糾紛。

石油天然氣行業法律法規不完善是問題產生的外因。

我國地上、地下管網日趨密布，線性工程之間相互交叉、相互穿越的現象已十分普遍。但2001 年《石油天然氣管道保護條例》及2010年《石油天然氣管道保護法》，均對穿越工程各方無明確的約束條文，對穿越工程建設管理無明確的制度措施， 對各類經濟補償無明確標準。因而，管道建設企業只能與鐵路、公路、水利等管理部門通過商業談判的形式解決穿越工程建設和經濟補償問題，給工程的進度、造價、質量等帶來諸多影響。

對策及建議

從根本上解決長輸管線工程的土地使用權問題，應從管理機制、規劃建設、制度建設三個方面著手，深化改革，建立長效機制。

建立工程管理協調機制，完善工作程序。

一是應根據管道建設計劃將油氣長輸管道的用地規劃列入土地總體利用規劃之中。二是在項目實施階段，可由各省發改委、重點辦牽頭負責穿（跨）越或遷改工程行業間的綜合協調，鐵路、公路、能源部門分別負責本行業穿（跨）越或遷改工程方案審批，明確可研、初步設計、施工各個階段各相關方所應執行的工作程序。技術標準方面嚴格執行國家和相應行業技術標準和規范，遇到標準不一致的情形，應邀請不同行業的專家進行論證，確保工程質量安全。

完善石油天然氣法律法規體系，修訂相關行業標準。

國家應針對工程實踐中出現的新問題，修訂和完善《石油天然氣管道保護法》，注重涉及管道建設使用土地權益的平衡，明確土地地下空間使用權權益。在經濟補償與費用收取方面，出臺明細方案，對預算編制、永久性占用被穿（跨）工程土地補償費用、施工臨時占用補償，配合施工需要的臨時停車、停運等補償、安全監護與施工配合費等各類費用的收取進行規范。

管道建設規劃應著眼長遠，統籌兼顧。

在新建管道時，發揮規劃部門的職能，既考慮當前管道建設需要，又要放眼長遠，注重規劃建設的系統性、科學性和前瞻性，充分考慮城市建設和土地使用，盡量減少對土地和其他基礎設施工程的占用，避免管道從城區等人口密集區或重要公共設施區域穿過，形成大的土地使用糾紛問題和安全隱患。◢

作者簡介：曾崇榮，審計師，1966年生，1989年碩士畢業于武漢大學審計專業，現主要從事投資審計工作。

《管道保護》2015年第6期（總第25期）