劉輝

中石油集團公司法律事務部規章制度管理處副處長

法者，定紛止爭也！—— 韓非子

“今一走兔，百人逐之，非一兔足為百人爭也，由未定。由未定，堯且屈力，而況眾人乎？積兔滿市，行者不顧，非不欲兔也，分已定矣。分已定，人雖鄙，不爭。故治天下及國，在乎分定而已矣。”——《呂氏春秋•慎勢篇》•《慎子》

如果從高空俯瞰，我們可以看到廣袤的大地上遍布森林、草原、河流、城市、鄉村……而西氣東輸、川氣東送、蘭成渝成品油管道等能源大動脈，雖橫貫東西南北，卻在地下穿行。

從法律的視角看，它們或是國有土地，或是集體土地。在國有土地上設立著建設用地使用權，在集體土地之上設立著宅基地使用權、土地承包經營權、林地使用權、草原使用權，以及在建項目臨時使用土地的權利。

管道建設，面對的不僅僅是一宗宗土地，確切地講，是一個個的土地權利。

上述土地所有權和用益物權，由我國現行土地管理法、森林法、草原法、物權法等明文規定，具有排他性，受法律的保護。

那么，管道企業憑什么將管道埋設到他人土地，憑什么對抗他人的土地權利？除非依法享有具有更高保護效力的排他性權利，或是在既有土地權利之上創設可與之并存的土地權利，或是享有更高保護效力且與既有權利相容的權利。

按照現行土地管理法和物權法的規定，管道用地可供選擇的路徑有三：一是征用土地，取得建設用地使用權；二是臨時用地，取得臨時用地批準；三是通過協商一致，在他人取得土地使用權的土地上設定地役權。

首先，我國實行土地公有制，征收征用土地的前提是滿足公共利益的需要。我國憲法、土地管理法、物權法、城市房地產管理法等都規定，為了公共利益需要， 可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。國有土地上房屋征收與補償條例專門列舉了國有土地上房屋征收所涉公共利益范疇。法律規定的核心要義是，因公共利益需要可依法取得土地的征收征用權，并承擔相應的補償義務。這是一種超越既有土地權利保護的具有更高效力的權利。由于管道用地的特殊性，管道既要通過又不需征用土地，因此，管道通過權的取得，不適用上述法律有關對土地征用與補償的規定。

其次，土地管理法第五十七條規定了臨時用地制度，臨時用地的期限一般不超過兩年，并不得修建永久性建筑物。而管道用地屬于長期用地，既要滿足管道建設時敷設管道的用地需要，又要滿足管道運行后長期運行維護的用地需要。因此，臨時用地制度不適用于管道用地。

再次，物權法規定了地役權制度，這是可以設立在他人土地權利之上的一項他物權，由供需役地權利人通過地役權合同約定設立，不登記不得對抗善意第三人。但是，根據物權法第一百六十三條的規定：“土地上已設立土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權等權利的，未經用益物權人同意，土地所有權人不得設立地役權。”這表明，地役權具有平等性。如果供役地權利人不同意，地役權就無法設立，管道就無法通過其土地。因此，物權法上的地役權制度，也不能完全解決管道用地問題。

管道保護法第十四條規定：管道建設使用土地， 依照土地管理法等法律、行政法規的規定執行。依法建設的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業應當按照管道建設時土地的用途給予補償。該條規定將管道用地指向土地法、物權法等法律的規定，從上述分析可見，管道保護法第十四條規定，也不能解決管道用地問題。

管道用地直接關系油氣管道的定位或管道的法律地位問題。法律起草過程中，曾規定管道是基礎設施、公共設施，后被刪除，因為這樣規定沒有法律上的意義， 需要將管道作為基礎設施、公共設施這一定位體現到法律制度上來，通過相應的法律制度的轉化，賦予管道在滿足法定條件下通過他人土地的權利，我們稱之為管道通過權。

那么，現行法律及國家有關規定是否有類似于管道有權通過他人土地的規定？

目前，管道企業憑路條，即發改委關于項目前期工作的批復開展前期工作，包括開展土地預審。依照國務院關于投資體制改革的決定、政府核準投資項目管理辦法，項目核準屬行政許可事項，項目單位依核準文件辦理規劃許可、土地使用等手續。盡管項目前期批復文件、項目核準文件具有賦予管道建設的權利，但是由于其效力低，無法對抗他人已取得的土地用益物權，因此，管道通過他人土地影響其合法權益，無法得到土地權利人的理解和認同。

此外，管道保護法第十五條規定：“依照法律和國務院的規定，取得行政許可或者已報送備案并符合開工條件的管道項目的建設，任何單位和個人不得阻礙。” 這一規定不是征用權，也不是通過權，僅是針對管道建設中的阻工等違法行為所作的一項禁止性規定，其背后反映的管道用地法律關系不清及權益不平衡等深層次問題，才是應當依法予以規范的根本。

因此，現有管道建設程序，并未從法律上解決管道通過他人土地的權利問題，從而理順管道用地法律關系，協調處理好管道建設與他人土地用益物權之間的權利義務關系。

管道保護的宗旨是保障油氣輸送安全，維護國家能源安全和公共安全。發展油氣管網是國家能源戰略的重要組成部分，符合公共利益需要。

為此，應當依法引入一項權利，比如管道通過權， 賦予管道通過他人土地的權利。管道通過權為實現公共利益所必需，作為應享有更高效力保護的權利，應當由法律明文規定。具體的選擇是：在修訂管道保護法或制定石油天然氣法時，對管道通過權作出明確規定。

關于管道通過權的內容，設想由管道企業與地方國土部門訂立管道通過權合同確定，主要包括：用地范圍，用地目的和方法，用地期限，費用及其支付方式， 各方權利義務等。

管道通過權的設立，應遵循維護公共利益，保護管道安全，公平保護土地權利人合法權益的原則。為此， 應建立一套公正、公開、透明的程序，保障土地權利人的知情權、參與權，保障土地權利人獲得公平補償，保障管道保護的權利義務得到有效落實。

管道通過權的實施，還需一系列配套制度支持。如，確定用地范圍，可能需要明確不同情況下管道保護的距離。管道通過權費用是補償而不是賠償，可能需要結合管道用地特點，比照征地補償機制和各類土地的補償標準研究制定管道用地的補償機制和標準。目前國有土地上房屋征收與補償已有法可依，但規范集體土地征用補償的土地管理法還在修訂中。關于支付，可能需要嘗試新的支付方式。

《管道保護》2015年第5期（總第24期）