劉 輝1 姜肇雄2

1.中國石油天然氣集團公司； 2.美國弗吉尼亞理工大學

西氣東輸一線建設最初擬引入外國投資者，當時外方提出管道建設應首先解決管道通過權問題。國土資源部曾為此專門下發“關于西氣東輸管道工程用地有關問題的復函”（國土資函〔2001〕327號，已廢止），首次提出管道“地下通過權”的概念。限于當時物權法尚未制定，土地管理法尚未修訂，國務院關于投資體制改革的決定尚未出臺，國家整體法律環境還不完善，對此問題的認識還有較大局限性。但由于管道建設依附于土地，涉及土地使用及相關用益物權保護等重大利益關系，管道通過權問題成為管道建設不可回避的首要問題。

石油天然氣管道系統用地種類多樣。目前管道站場、閥室為永久征地，管材堆放、施工作業帶為臨時用地，管道線路部分（根據管道保護法及其他有關規定，指管道中心線兩側各5米的地域范圍）名為臨時用地、實則永久占用。臨時用地期滿，管道企業沒有相應的土地權利，因對土地權利人補償不到位，或雖補償到位但權屬不清，實踐中引發利益失衡、管道占壓安全隱患突出等一系列問題，造成管道保護制度難以全面落實。管道線路部分按臨時用地辦理手續、永久占用的做法（客觀上無需征地、又需長期占用），與法無據，在法律制度上存在空白。埋地管道用地特點決定了相關土地權利具有相容性，既是集約配置土地資源的方式，又是法律關系復雜、易引發權益沖突的根源。在權益共存的土地上，一項土地權益的所有者擁有有限的活動自由，盡管各類土地權益受法律平等保護，但由于土地利用具有一定的優先順序，其地位的一點小小變動，都可能影響其權利的價值。

借鑒國外立法經驗，結合國內相關法律實踐，設立管道通過權制度，確立管道通過權與土地權利人相關權利的排序優先性，賦予管道企業在他人已取得土地權利的土地上建設、運行、維護管道的權利，明確各方權利義務關系，是解決上述問題的根本途徑。

設立管道通過權的法理依據及制度邏輯

為滿足公共利益需要，法律關于土地和公民私有財產的征收、征用制度，是設立管道通過權的基礎和前提。綜觀各國，即使有私法的明文規定，財產權也不是絕對的，其他法律可能優先于財產權的保護。比如，與發展中國家相比，發達國家的土地規劃制度和環境立法更大程度地限制公民和企業行使其財產權利。再比如，幾乎所有國家都認可為了公共利益需要，私人產權可以受到限制，我國也不例外。我國憲法第十條、第十三條規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地或公民私有財產實行征收或者征用并給予補償。這里的私有財產，可以是有形財產，也可以是包括用益物權在內的權益。公共利益的內容，不同國家各有不同。我國《國有土地上房屋征收與補償條例》關于公共利益的規定，其中就包括能源基礎設施建設。

石油天然氣管道是重要的能源基礎設施和公共設施。管道企業要獲得在他人已經取得土地權利的土地上建設、運營、維護管道的權利，必須依法獲得他人土地的強制通過權。這一權利需要通過專門的法律制度安排來實現。這意味著管道通過權是一種行政權利，具有強制性，體現其相對于土地權利人對土地私有財產權的優先性。

管道通過權必須符合管道用地特點，管道用地特點反過來又決定了管道通過權具有準地役權性質。管道通過權是疊加在他人土地權利之上的權利，其具體實現方式是管道企業與相關土地權利人簽訂管道地役權合同，有效的管道地役權合同成立，管道通過權設立，不登記不能對抗善意第三人。

管道通過權體現了管道用地兼具公法與私法二重性，是一個硬幣的兩面。一方面表現為公權利的強制性，依法賦予管道在他人土地上通過的權利，以保障管道作為基礎設施和公共設施的地位；另一方面，通過制定管道地役權合同及公平補償的法律機制，又體現了對私權利的平等保護。

我國設立管道通過權的相關法律制度分析

我國油氣管道強制通過制度事實存在，但沒有法律的明文規定，實踐中管道線路用地法律關系錯位，須依法重新調整。按照國家投資體制改革要求及有關行政法規和規章的規定，國家從維護社會公共利益的角度對油氣管道項目實行核準和備案制。在規劃選址、土地預審等相關核準文件取得和項目核準過程中，采取座談、評估、公示等方式，廣泛征求有關部門、中介組織、利害關系人和社會公眾意見，確認項目符合經濟、社會、生態安全要求和資源利用要求，符合國家相關發展建設規劃、技術標準和產業政策，對重大公共利益無不利影響。

按規定，經核準的項目，由核準機關出具核準文件。核準文件的法律效力是：項目單位根據核準文件，依法辦理規劃許可、土地使用、資源利用、安全生產等相關手續。這表明，經核準的管道項目實質上被賦予了土地強制通過權，有權依法對他人的土地權利造成一定侵奪。依照現行土地管理法的規定，辦理用地手續主要是簽訂建設用地、臨時用地補償協議，依法審批登記，取得相關權證。對目前管道線路既不征地又長期占用的情況，按臨時用地辦理手續，并不符合土地管理法的相關規定。根據管道線路用地特點，可參照物權法的規定，根據項目具體情況簽署地役權合同，并依法進行地役權登記。因此，管道通過權設立與保護需經三個環節：管道項目經核準（或備案）取得土地強制通過權；管道企業與有關國土資源部門或者農村集體經濟組織、村民委員會簽署管道地役權合同并給予補償；辦理地役權登記。由此更加清晰可見，管道通過權具有公法、私法二重性，屬新型用地權利，為依生效法律文書（作為行政許可的項目核準文件）并基于合同法律行為的物權變動，內容上可比于國外的公共地役權。

管道通過權依法正名和依法取得的制度路徑

鑒于目前管道用地制度現狀及存在問題，提出如下解決思路：

一是，根據憲法有關土地和公民私有財產“依照法律規定”征收或征用的規定，將現行法規規章有關企業投資項目核準文件效力的規定上升為法律規定，明確為滿足公共利益需要，管道項目作為基礎設施和公用設施，依法享有在他人土地上通過的權利。具體是修改管道保護法第十五條規定，明確經核準或者備案依法建設的管道，享有通過他人土地的權利。

二是，修改管道保護法第十四條的規定，明確管道用地類型及其相關法律法規依據，包括建設用地、臨時用地、管道通過權用地。對管道通過權用地，規定經核準或者備案依法建設的管道，管道企業應當與有關國土資源部門或者農村集體經濟組織、村民委員會簽訂管道地役權合同，明確當事人土地使用和管道保護的權利義務，按管道中心線兩側各5米的地域范圍，根據管道建設時土地的用途、管道建設運行對土地利用的影響程度依法給予補償，并辦理地役權登記。

美國、加拿大、西班牙、英國等均設立了管道通過權制度，雖然其法律體系、監管體制不同，涉及憲法及聯邦能源監管委員會法、天然氣法、管道法等不同法律的規定，但法理相通，法律邏輯與制度路徑有異曲同工之處。

管道通過權制度建立，管道地役權合同和權利登記成為制度實施的關鍵，迫切需要配套補償標準、示范合同、登記程序及地方性法規和試點支撐，需下大力氣研究推進。

《管道保護》2017年第2期（總第33期）