李文海

西南石油大學法學院

自2010年《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》（以下簡稱《管道保護法》）實施以來，針對油氣管道建設和保護問題，圍繞該法實施與適用活動，形成了一些行政訴訟案件。這些案件爭議的核心問題是，管道所有權人與管道經過土地的使用權人、土地上附著物所有權人發生了權利沖突，行政機關對此依申請或者依職權作出某些行政行為而引發了行政相對人的起訴。由于油氣管道建設或保護的需要，行政相對人的土地使用權或土地上附著物所有權實際上被征收征用或者限制使用，就涉及到行政補償問題。而由于對這種行政補償缺乏法定規范，往往會引起當事人之間關于補償標準的爭議，或者對行政機關能否就補償事宜采取行政強制措施產生爭議。

案例與問題

在黃祝猛訴金華市金東區曹宅鎮人民政府不履行法定職責案中［[金華市金東區人民法院（2015）金東行初字第75號一審行政判決書。]］，由于油氣管道建設需要，被告曹宅鎮政府與油氣管道建設企業簽訂臨時用地補償協議，雙方對臨時用地位置、用途、補償范圍、數量、用地移交、雙方權利義務等內容進行了約定。原告黃祝猛的部分承包土地在臨時用地范圍內，曹宅鎮政府按照標準將補償費支付給梅西村，黃祝猛從梅西村領取了土地租用費和補償費。原告黃祝猛認為，被告行政機關在租地時承諾“管道鋪好后，保證恢復原狀，不妨礙耕種”，但是管道鋪設后，根據《管道保護法》第三十條的規定，自己的承包地在管道兩側5米范圍內的部分已經完全失去了正常耕種功能，遂要求行政機關恢復土地原狀。法院審理認為，土地使用者才負有恢復臨時占用土地原狀的義務，行政機關沒有恢復土地原狀的法定職責，因此駁回原告訴訟請求。

在本案中，土地原狀在表面上已經恢復，但是土地耕種使用權卻無法完全恢復，這是由于管道修建后，管道兩側5米范圍內土地的耕種受到限制，無法種植深根作物等，這對于本案原告黃祝猛來說是一種權利侵害。曹宅鎮政府在簽訂補償協議時，并未考慮到對這種權利侵害的補償問題。此種情形下，是否應當作出補償以及如何補償，是一個值得研究的問題。

在侯志平與北鎮市安全生產監督管理局、中石油管道錦州輸油氣分公司安全生產行政強制案［遼寧省錦州市中級人民法院（2015）錦行終字第00072號二審行政判決書］中，被告北鎮市安監局于2015年1月4日接到中石油管道錦州輸油氣分公司《關于協助解決北鎮市轄區內秦沈天然氣管道被占壓問題的函》，隨后立即與趙屯鎮人民政府、北鎮市發改委等部門找原告侯志平協調處理此事，因原告要求過高沒有達成協議。被告經過現場測量并拍照取證，于2015年1月6日作出責令限期整改指令書，并于當日向原告送達，責令原告于7日內將管道中心線兩側5米內的溫室拆除。由于原告未自行拆除，被告又于2015年1月15日向原告下達強制措施決定書，依據《管道保護法》第五十二條規定決定拆除管道中心線兩側5米的溫室，2015年1月21日，由被告等相關部門實際組織實施并拆除完畢。

在本案中，被告北鎮市安監局曾協調處理此事，事實上承認應當對原告進行補償，這是由于原告的溫室在管道建設以前就已經存在，只是由于管道修建后，按照《管道保護法》中管道中心線兩側5米范圍內地面上不得建溫室的規定，為了保護管道免受威脅，應將溫室拆除。但問題在于，作為政府部門，應該怎樣使雙方就溫室拆除達成一致補償協議，若達不成一致補償協議能否強制拆除。

油氣管道建設與保護補償協議的行政性和可訴性

在上述案例中，補償問題通常要由當地政府參與簽訂補償協議，因此具有行政性。從《管道保護法》的角度看，行政機關負有協調管道建設和管道保護的法定職責。油氣管道建設與保護絕不僅僅涉及管道建設保護企業與相關公民、法人或其他組織之間的關系，事實上行政機關往往要代表國家公共利益參與處理。在管道建設方面，行政機關要協調土地使用權人臨時出讓土地使用權給管道建設單位；在管道保護方面，行政機關要參與對土地使用權人或者土地上附著物所有權人補償協議的簽訂過程。行政機關參與協調處理的方式具有行政協議的特性，決定了油氣管道保護補償的行政性。因此，油氣管道建設與保護過程中簽訂補償協議，應當屬于行政協議。我國《行政訴訟法》規定的行政協議應指行政機關與行政相對人之間簽訂的協議。“這種協議主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目，實踐中已經在高速公路、橋梁、大型能源、市場基礎設施建設等領域廣泛采用，未來必將成為轉變政府職能的重要改革舉措和行政管理的一種新的方式”。［[梁鳳云：《行政協議案件的審理和判決規則》，《國家檢察官學院學報》2015年第4期。]］

根據我國《行政訴訟法》，對于油氣管道建設與保護補償引起的爭議，應當屬于行政訴訟受案范圍。《行政訴訟法》第十二條第（十一）項規定，認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償等協議的可以提起訴訟。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十一條第二款規定，公民、法人或者其他組織就下列行政協議提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理：政府特許經營協議；土地、房屋等征收征用補償協議；其他行政協議。該款規定的“土地、房屋等征收征用補償協議”中的“等”屬于“等外等”，只要是由于征收征用補償簽訂的協議，都屬于行政協議，并不局限于土地、房屋兩類。［3］油氣管道建設與保護過程中簽訂的補充協議，是對土地使用權或土地上附著物所有權的限制和補充約定，實際上是對土地使用權或土地上附著物所有權的部分征收或征用，屬于征收征用補償協議范疇。

油氣管道建設與保護中的征收、征用與補償

征收與補償系“唇齒條款”，既然有征收就必有補償，否則構成違憲［[參見李震山：《論行政損失補償責任》，載臺灣行政法學會主編：《損失補償·行政程序法》，臺灣元照出版有限公司2005 年版，第 137-138 頁。]］。征用與補償亦同理。油氣管道建設與保護過程中，對相應土地使用權或土地上附著物所有權的影響與補償，具體可以分為以下四種情形：

（1）因管道建設需要對土地上建造物、附著物的拆除與補償。

油氣管道通常鋪設于地下，油氣管道項目施工過程中必然要占用管線經過區域的土地。當管道線路必須經過房屋等建造物時，可能會造成對土地上房屋等建造物的征收，如果土地性質為國有土地，應當根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條第（二）項規定，由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設項目，屬于為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定。油氣管道屬于能源基礎設施，在管道建設前，建設單位要辦理建設工程項目許可證，要與政府或者集體經濟組織簽訂行政協議，因此應當適用上述規定，由政府作出房屋征收決定并予以補償。對于補償標準，應適用《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條的規定，對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。另外，補償范圍、補償程序及補償過程中爭議處理等都在該條例中有具體規定。但對集體土地上房屋征收與補償，目前國家層面仍沒有專門規定。筆者認為，對集體土地上房屋征收與補償應比照國有土地上房屋征收與補償辦理。

（2）因管道建設需臨時占用土地，在一定時間段內影響土地使用權并補償。

油氣管道建設過程中，對于臨時占用土地造成對土地使用權的影響，可以視為是國家對土地使用權一定期限內的臨時征用。“對于管道建設項目來說，只有站場、閥室等永久性建設用地是需要征收取得的，其他用地都可以通過征用和協議約定來取得。”［[張耀東、戚愛華：《構建油氣管道安全保護的長效機制——<中華人民共和國石油天然氣管道保護法>述評》，《國際石油經濟》2010年第9期。]］根據我國《土地管理法》第五十七條的規定，臨時使用國有土地或集體土地，必須由行政機關批準，在規劃內的還要經行政規劃部門同意。油氣管道建設方需要與行政機關或農村集體經濟組織、村民委員會簽訂臨時用地合同。該合同由土地使用者、有關土地行政機關或農村集體經濟組織、村委會簽訂，是行政相對人與行政機關或者法律法規委托組織之間簽訂的協議，屬于行政協議。在協議中需要對臨時用地補償問題進行明確約定。此外，還應當進一步通過立法明確臨時用地補償標準、補償程序等問題。否則，管道建設企業與行政機關或集體經濟組織的合意，可能損害具體的土地權利人利益，造成具體權利人對補償標準的不服。

（3）因管道建設需在地下通過，在使用方式上影響地上土地使用權并補償。

根據《管道保護法》第三十條規定，對管道對應地上土地的利用有明確限制。例如，管道對應地上部分可以種植淺根作物，但不能種植深根作物。因管道建設需在地下通過，限制土地使用方式，是對土地使用權的一種限制，可視為一種征收。在國外，這種通過立法上的管制作用間接地約束財產的使用權的情形被認為是“準征收”行為。［[李滿奎：《反向征收制度研究》，西南政法大學學位論文，2007年。]］《管道保護法》第十四條第二款規定：“管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業應當按照管道建設時的土地用途給予補償。”《管道保護法》的規定使得管道中心線兩側5米范圍內土地利用受到極大限制，土地利用價值大大降低，應當予以補償。補償標準應該比照對土地的行政征收進行完善，但可以從中減去受限制土地仍可有限利用的收益。

（4）因管道保護需要，對管道中心線周圍一定范圍地上建造物、附著物予以拆除并補償。

《管道保護法》第二十八條至三十五條分別對管道及其附屬設施上方、管道中心線兩側5米至1000米范圍內的土地使用行為和其他行為進行了限制。此種情形下，如果拆除建造物、附著物，應該視為是對集體土地上建造物、附著物的征收，應當補償。但難點是，地上建造物、附著物在先，管道建設在后，管道建設前地上建造物、附著物合法存在，管道建設后變為違法狀態。對此應當明確區分造成違法狀態的法律責任。如果事前管道工程方并未溝通協商，應由其承擔主要法律責任。如果事前溝通但對于補償標準達不成協議，事后通過訴訟途徑解決時，法院應當采用何種標準進行處理尚缺乏依據。在補償制度上，應該完善此種情形下的補償標準。

參考文獻：

［1］金華市金東區人民法院（2015）金東行初字第75號一審行政判決書.

［2］遼寧省錦州市中級人民法院（2015）錦行終字第00072號二審行政判決書.

［3］梁鳳云. 行政協議案件的審理和判決規則[N]. 國家檢察官學院學報, 2015(4).

［4］李震山. 論行政損失補償責任[J]. 損失補償·行政程序法, 2005: 137-138.

［5］ 張耀東，戚愛華.構建油氣管道安全保護的長效機制——<中華人民共和國石油天然氣管道保護法>述評[J]. 國際石油經濟，2010（9）.

［6］李滿奎. 反向征收制度研究[C]. 重慶:西南政法大學學位論文, 2007.

作者：李文海，男，法學博士，西南石油大學法學院講師、環境與資源法研究中心研究人員，四川省法學會能源法學研究會理事，泰和泰律師事務所律師，曾榮獲第三屆應松年行政法學獎等學術獎勵。

《管道保護》2017年第1期（總第32期）