黎亞偉

深圳市住房和建設(shè)局

燃氣管道是城市基礎(chǔ)設(shè)施，承擔著保障民生、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、促進節(jié)能減排等重要任務(wù)。同時，燃氣作為一種易燃易爆危險品，其安全事關(guān)城市的經(jīng)濟發(fā)展、百姓生活和社會公共安全。如何保障燃氣管道安全運行是一座城市必須面對和解決的問題。深圳市對燃氣管道安全保護工作進行了多年的探索和研究，于2015年9月以政府規(guī)章的形式發(fā)布了《深圳市燃氣管道安全保護辦法》（以下簡稱保護辦法），為加強燃氣管道安全保護工作提供了有力支持。

出臺背景

近年來，由于深圳市天然氣需求快速增長，燃氣管道迅速發(fā)展，其安全問題日益突顯，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，燃氣管道線路長、密度高。截至2015年底，全市已建成城市燃氣管道5421公里，其中，次高壓及以上壓力級別的管道520公里，中壓管道4901公里。第二，大量高壓燃氣管道穿越建成區(qū),高壓燃氣管道和天然氣長輸管道在規(guī)劃建設(shè)時并沒有穿越城市建成區(qū)，但隨著城市的發(fā)展和擴張，造成了高壓燃氣管道、天然氣長輸管道穿越建成區(qū)的既成事實，從而給城市帶來巨大的安全隱患。第三，燃氣管道遭遇施工影響日趨頻繁。許多燃氣管道已被施工工地重重包圍，很多甚至被非法占壓、圈占，破壞燃氣管道的事故數(shù)量逐年攀升，年均發(fā)生破壞管道事故達35宗。

燃氣屬于易燃易爆危險品，一旦發(fā)生事故將直接危及深圳市、香港乃至整個珠三角地區(qū)生產(chǎn)、生活用氣的正常供應(yīng)，造成嚴重的社會影響， 2010年“ 12.13”廈深鐵路施工破壞長輸管道造成燃氣泄漏事故，已給深圳市的燃氣管道安全保護工作敲響了警鐘。 2013年“ 11.22”青島輸油管道爆炸、2014年高雄燃氣爆炸都造成巨大的人員傷亡和財產(chǎn)損失。

早在2008年，深圳市建設(shè)局曾以部門規(guī)范性文件的形式印發(fā)實施《深圳市燃氣管道設(shè)施保護辦法》，但是該辦法主要存在三個方面的問題：一是效力低，部門規(guī)范性文件無法設(shè)置處罰條款，對相關(guān)單位和部門的約束力低；二是適用范圍小，該辦法僅適用于城市燃氣管道，不適用于城市門站之前的長輸管道；三是規(guī)定不夠全面，該辦法僅籠統(tǒng)規(guī)定了管道查詢及簽訂保護協(xié)議，但對各方協(xié)商不成及施工現(xiàn)場的一些細節(jié)未有規(guī)定。因此，必須結(jié)合新形勢、新要求，加快燃氣管道安全立法，有針對性的解決燃氣管道安全保護中存在的問題，加強對燃氣管道的安全保護。

保護辦法的重點內(nèi)容

（ 1）加強燃氣管道保護的執(zhí)法監(jiān)管力量深圳市燃氣管道的執(zhí)法監(jiān)管力量較為薄弱，市住房建設(shè)局負責燃氣管理的在編人員8人，各區(qū)（含新區(qū)）負責燃氣管理的在編人員1～3人，全市燃氣管理在編人員總共34人。燃氣管道安全管理只是燃氣管理工作的一部分，管理人員數(shù)量少、人員分散，與燃氣管道安全保護的嚴峻形勢難以相適應(yīng)。為此，保護辦法參照地鐵運營管理、電力設(shè)施保護、大型引水工程保護的執(zhí)法模式，由機構(gòu)編制部門發(fā)文設(shè)立“燃氣管道安全管理機構(gòu)”，執(zhí)法人員由相關(guān)管道燃氣企業(yè)派出，經(jīng)費由管道燃氣企業(yè)負責，由燃氣主管部門委托燃氣管道安全管理機構(gòu)行使部分行政處罰權(quán)（見第九條、第四十七條）。

該方案有以下優(yōu)點：第一，可以將行政執(zhí)法與企業(yè)的日常巡查緊密結(jié)合起來。目前，深圳市相關(guān)管道燃氣企業(yè)已建立了較為完善的日常巡查制度，配備了專業(yè)技術(shù)人員進行全天候、全覆蓋式的巡查，管道燃氣企業(yè)能及時發(fā)現(xiàn)破壞燃氣管道的違法行為，但由于缺乏手段難以及時、有效地制止違法行為。通過保護辦法規(guī)定，委托燃氣管道安全管理機構(gòu)行使部分執(zhí)法權(quán)，能有效解決行政主管部門執(zhí)法力量不足、執(zhí)法不及時等問題。第二，從合法性和操作性方面考慮，該思路可行。《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定，行政主管部門可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合條件的組織實施行政處罰。保護辦法將與企業(yè)日常巡查有關(guān)的、需要在現(xiàn)場及時處置的行政處罰權(quán)委托燃氣管道安全機構(gòu)實施，是符合上述規(guī)定的。在實踐中，地鐵、電力、水務(wù)等城市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的執(zhí)法均采用該模式，取得較好的成效。第三，可以與行政主管部門的監(jiān)督管理形成合力，將有限的行政管理資源投放至重點環(huán)節(jié)、重點區(qū)域，突出管理重心。

（ 2）加強燃氣管道運營中的安全管理保護辦法主要從五個方面加強燃氣管道運營中的安全管理：一是明確管道燃氣企業(yè)是燃氣管道安全的責任主體。深圳市從事管道燃氣經(jīng)營的企業(yè)非常集中，僅有深圳市燃氣集團、廣東大鵬液化天然氣有限公司和中石油西氣東輸管道公司廣東管理處三家。保護辦法強化了企業(yè)的主體安全責任,明確管道燃氣企業(yè)是管道安全運營的責任主體，并具體規(guī)定相關(guān)責任（見第二十一條）。二是強化主管部門在燃氣管道安全監(jiān)管中的責任。保護辦法規(guī)定了市主管部門在燃氣管道安全保護中的四個方面責任，明確了市、區(qū)主管部門的職責分工（見第五條）。三是規(guī)定了燃氣管道安全隱患排查與治理制度，充分發(fā)揮聯(lián)席會議的作用。市主管部門應(yīng)當定期組織管道燃氣企業(yè)對燃氣管道隱患進行排查，發(fā)現(xiàn)安全隱患及時組織整改，或者通過聯(lián)席會議明確相關(guān)責任單位，相關(guān)單位應(yīng)當按照聯(lián)席會議決定限期整改（見第三十一條）。四是規(guī)定了燃氣管道日常巡查制度。保護辦法要求管道燃氣企業(yè)建立日常巡查制度，配備專門巡查人員，對具有高度危險性的城市高壓燃氣管道和天然氣長輸管道，加大巡查力度，提高巡查頻率（見第二十八條）。五是規(guī)定了燃氣管道的特殊防護措施。保護辦法要求管道燃氣企業(yè)對易發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害、易遭車輛碰撞和人畜破壞的燃氣管道采取特殊防護措施，并要求管道燃氣企業(yè)針對高壓、長輸管道建立信息化監(jiān)控系統(tǒng)，進行實時在線監(jiān)控（見第二十七條）。

（ 3）明確并優(yōu)化燃氣管道安全保護范圍《深圳市地下管線管理暫行辦法》（市政府令第265號）規(guī)定“規(guī)劃國土部門應(yīng)當會同相關(guān)地下管線行業(yè)主管部門，劃定地下管線安全保護范圍并錄入市地下管線綜合信息管理系統(tǒng)”，《深圳市燃氣條例》也有燃氣管道安全保護范圍禁止性行為的規(guī)定。為落實上述規(guī)定，保護辦法具體劃定了燃氣管道的安全保護范圍和安全控制范圍，并規(guī)定了安全保護范圍內(nèi)的禁止行為和安全控制范圍內(nèi)施工的保護性規(guī)定。同時，結(jié)合深圳市實際情況，保護辦法主要就天然氣長輸管道、城市次高壓以上燃氣管道劃定了安全保護范圍，中低壓燃氣管道暫不劃定安全保護范圍。全市需要劃定安全保護范圍的燃氣管道長度不超過500公里（見第二十三條至第二十六條），最大限度地減少了對深圳市各項建設(shè)事業(yè)的影響。

（ 4）加強工程建設(shè)中的燃氣管道保護為避免和減少工程建設(shè)對燃氣管道造成破壞，保護辦法加強了工程建設(shè)中的燃氣管道保護：第一，明確了建設(shè)單位和施工單位的相關(guān)責任。建設(shè)單位申請工程規(guī)劃許可前，應(yīng)當?shù)揭?guī)劃國土部門通過市地下管線綜合信息管理系統(tǒng)查詢施工范圍及施工影響范圍內(nèi)的燃氣管道現(xiàn)狀資料（見第三十四條），施工單位施工前，應(yīng)當將開工時間和施工范圍，書面通知管道燃氣企業(yè)，管道燃氣企業(yè)應(yīng)當指派技術(shù)人員進行全程現(xiàn)場監(jiān)督和指導（見第三十七條），施工單位施工中，應(yīng)當首先進行人工開挖以探查燃氣管道的具體位置和情況等（見第三十八條）。第二，規(guī)定了燃氣管道與其他建設(shè)工程相遇的處理原則。保護辦法規(guī)定了燃氣管理與其他建設(shè)工程相遇的處理方式，并對由此增加的費用承擔問題予以了明確（見第四十條）。第三，優(yōu)化了簽訂安全保護協(xié)議的程序。保護辦法對簽訂安全保護協(xié)議的程序進行了優(yōu)化：由建設(shè)單位會同施工單位自行與管道燃氣企業(yè)簽訂安全保護協(xié)議；對于三方協(xié)議不成的情況，由區(qū)主管部門組織三方進行協(xié)商并簽訂安全保護協(xié)議；仍然協(xié)商不成的，由區(qū)主管部門組織專家進行安全評審，并作出是否批準作業(yè)的決定（見第三十五條）。第四，明確擬建項目要保證與燃氣管道之間的安全間距。保護辦法第三十三條規(guī)定，規(guī)劃國土部門對建設(shè)項目進行用地規(guī)劃許可時，應(yīng)當按照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、標準和技術(shù)規(guī)范的要求，控制擬建設(shè)項目與燃氣管道之間的安全間距。

（ 5）明確石油管道的安全保護參照執(zhí)行石油管道和燃氣管道在安全保護和監(jiān)督管理方面具有相似之處。在監(jiān)管方面，市經(jīng)貿(mào)信息部門負責危害石油管道安全行為的查處，但和市住建部門同樣面臨著執(zhí)法監(jiān)管力量不足的問題。保護辦法第五十條第一款規(guī)定，石油管道的安全保護和監(jiān)督管理可以參照本辦法執(zhí)行。為精簡機構(gòu)起見，可將石油企業(yè)納入燃氣管道安全管理機構(gòu)，石油管道安全保護的執(zhí)法人員由相關(guān)石油企業(yè)派出，經(jīng)費由石油企業(yè)負責。保護辦法第五十條第二款規(guī)定，石油管道安全保護主管部門可以委托燃氣管道安全管理機構(gòu)對危害石油管道安全的違法行為依法制止和實施行政處罰。上述規(guī)定，一方面解決了監(jiān)管力量不足的問題；另一方面可實現(xiàn)石油管道、燃氣管道安全保護及管理工作的有效統(tǒng)籌。

（ 6）加大行政處罰力度一是罰款不設(shè)區(qū)間，直接按照《深圳市燃氣條例》規(guī)定的最高處罰額度為10萬元進行處罰；二是加強對個人的處罰，明確對個人最高可處以2萬元罰款；三是做好“兩法”銜接，明確對涉嫌犯罪的，移送司法機關(guān)依法處理。目前，深圳市正在研究制訂對破壞燃氣管道行為責任人移送司法機關(guān)的具體操作規(guī)程。

保護辦法于2015年11月1日起正式施行，實施半年多以來，其預(yù)期效果已經(jīng)初步顯現(xiàn)。但是，下一步仍然要抓好落實，特別是要嚴格落實控制間距、管線查詢、簽訂保護協(xié)議、開工報告制度、現(xiàn)場探查管線等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的措施。

（作者：深圳市住房和建設(shè)局燃氣發(fā)展與保障處副主任科員）

《管道保護》2016年第4期（總第29期）