張耀東

華中科技大學公共管理學院 南京理工大學泰州科技學院

油氣管道安全問題由來已久，發達國家遇到的安全管理問題在我國也逐一顯現。如何保障新時期大規模油氣管網的安全運行，是當前政府、管道企業和社會共同面對的新課題。

1 油氣管道安全管理的重要意義

1.1 油氣管道安全事故的危害性

油氣管道儲運介質具有易燃、易爆和有毒的特點，油氣管道系統的火災、爆炸事故是石油工業中發生幾率較高、難以控制、損失重大、后果嚴重的事故類型。

（1）油氣管道事故可能會造成人員傷亡。

（2）油氣管道事故通常會造成嚴重的環境污染。

（3）油氣管道事故會造成巨大的經濟損失。包括管道設備損害等直接經濟損失和管道維搶修、停運、賠償等間接經濟損失。

（4）油氣管道事故會帶來社會和政治方面的負面影響。

1.2 油氣管道安全屬于國家公共安全范疇

（1）油氣管道在建設和運營過程中，眾多因素會成為社會公共安全的誘因。油氣管道敷設臨時用地問題、環境破壞問題有可能成為社會沖突的誘因，影響社會穩定；管道占壓、施工挖掘損壞和打孔盜油等可能導致管道泄漏爆炸事故，影響公共安全。

（2）中俄原油天然氣管道、中亞天然氣管道、中緬油氣管道等跨國管道則可能受到地緣政治、國外敵對勢力、甚至恐怖主義威脅，有一定的公共安全風險。

因此，油氣管道安全不僅關系到國家能源運輸安全，也關系到社會公共安全，應該將其納入國家公共安全管理體系的范疇。

1.3 “大管網時代”亟需科學管理

我國正在加快東北、西北、西南和海上進口油氣戰略通道建設，國內油氣主干管網已基本形成。“大管網時代”的到來將我國油氣管道安全運營、科學管理問題推向更廣泛的領域。

（1）油氣管道安全管理不再是針對某一條特定的管道，而應面向整個油氣管網。

（2）與歐美國家相比，我國的大型管網建設與運行管理經驗較為缺乏。油氣管道安全管理沒有形成系統的體系，國家和政府職能、管道企業責任及社會公眾義務還沒有真正理順，油氣管道安全技術與國外差距明顯，油氣管道完整性管理體系需要不斷完善。

2 油氣管道安全管理現狀

2.1 安全風險因素認知

油氣管道系統龐大，儲運工藝復染，線路長、管道沿線區域自然條件多樣，以及人為活動的影響，安全風險因素多。除《油氣輸送管道完整性管理規范》（GB 32167-2015）列舉的幾類失效因素外，規劃不合理、技術標準和管理缺陷也是影響管道安全的重要因素。

（1）早年的管道建設缺乏科學規劃，特別是管道建設未與城鄉規劃相結合，路線布局不合理和城鄉建設發展使得管道的安全距離不能滿足標準要求，對其安全運行帶來巨大隱患。

（2）有關管道的安全標準、安全技術跟不上當前管網建設速度。我國油氣管道標準采用國際先進標準的比例只有20%左右，遠低于發達國家50%―80%的采標比例。

2.2 安全管理發展歷程

（1）第一階段：基于管道事故的管理模式，主要是針對管道事故發生后的搶修、處理等應急模式。

（2）第二階段：基于時間的管理模式，即預防性的維護管理，如利用SCADA系統對管道和設備的運行參數進行實時監控，以判斷其安全狀態。

（3）第三階段：基于可預測的管理模式，即對管道系統的歷史數據進行分析、預測未來的變化，從而采取預防性措施。

（4）第四階段：基于可靠性為中心的完整性管理模式，集管道數據集成技術、檢測技術、評價技術、信息技術、維護維修技術為一體的預防性管理模式。

目前，我國管道完整性管理理論研究和技術研發成效顯著，建立了管道完整性管理的國家標準，管道完整性體系所包含的工作程序、技術標準在管道工程實踐中得到了初步應用。

2.3 安全管理現有不足

（1）油氣管道安全法律方面

2010年6月我國頒布了《石油天然氣管道保護法》，該法涉及到管道全生命周期的各項法律關系，如管道規劃、建設、運行、與其他工程相遇關系的處理、安全保護等，需要與其他相關法律配合實施。目前，這部法律與我國的《土地管理法》《城鄉規劃法》《環境保護法》《物權法》等還存在一些沖突。

（2）政府油氣管道安全管理組織方面

《石油天然氣管道保護法》規定了管道保護的分級管理工作體系，政府能源主管部門和指定部門負責管道保護工作，包括協調、指導、監督和查處違法行為等職能。其不足之處主要有以下幾個方面：

第一，由于油氣管道通常跨越多個行政區域，地方政府與國務院主管部門在管道保護問題上可能存在相互推諉的情況，因此應該對管道保護的各類問題進行明確界定，諸如何為“管道保護的重大問題”，哪類問題應由國務院負責處理，哪類問題應由地方政府處理。

第二，各地方政府對“指定部門”的界定不一致，在發生管道安全事故時相互之間協調困難。

第三，管道保護需要多個部門聯動，針對不同類型的管道安全問題，涉及的部門也不相同，需要進一步明確。

（3）缺乏完整的管道安全監管體系

《石油天然氣管道保護法》對管道安全監管的規定有缺失，只在政府職能中規定了督促檢查的職責，并非監管。安全監管是標準化、專業化極強的活動，需要政府設立專業的監管部門行使職能，行業和企業建立內部監管體系，研究和開發監管技術、工具。

（4）HSE管理體系與管道完整性管理體系需要整合

歐美國家管道安全保護成效主要得益于其完善的監管體系，其管道企業已將HSE管理和完整性管理作為日常管理的重要內容。HSE管理體系已在我國管道企業廣泛推行，但完整性管理體系目前剛剛形成國家標準，推廣還需要較長時間，而管道企業“建管分離”的體制不利于兩大管理體系的整合。

（5）油氣管道安全意識薄弱

施工單位和個人的安全意識薄弱造成管道占壓、施工挖掘損壞多發，其中有兩個方面的原因：一是施工單位和個人保護管道的法律意識淡薄，二是埋地管道的土地使用權無明確界定，造成施工單位和個人無視管道的存在。

3  安全管理體系構建

3.1基本原則

（1）系統性和整體性原則

應該以系統的觀念看待管道安全問題。政府對管道安全的管理要從傳統的應急管理走向公共安全管理；管道企業的安全管理要從傳統的“本體安全”走向“本質安全”。因此構建科學的管道安全管理體系首先要把涉及油氣管道安全的所有要素全部納入管理范疇，其次要涵蓋管道規劃、設計、建設和運行的全生命周期過程，再次要面向整個油氣管網。

（2）層次性原則

對于油氣管道的安全管理目標，政府與管道企業是有區別的，在管理體系的組織和內容上也應有所區別。政府應該從宏觀角度關注管道安全對公共安全和能源安全的影響，而管道企業主要從管道完整性管理的角度實現油氣管道的本質安全，并為政府的公共安全管理提供支持。

（3）持續性原則

持續改進是所有管理體系的基本要求和特征，主要體現為體系各要素循環進行，通過適應系統環境而不斷提高適應系統環境變化的能力。

3.2基本框架

根據系統理論，借鑒國外管道安全管理體系經驗，可將油氣管道安全管理體系劃分為兩個層次，即政府層次和企業層次，每個層次都由相互聯系的子體系構成。

3.2.1 政府油氣管道安全管理體系

包括法規體系、組織體系、監管體系、決策與處理體系。

（1）法規體系核心要素

國家要加快石油天然氣法律體系的完善，同時通過司法解釋途徑處理好《石油天然氣管道保護法》與其他法律的沖突。當前急需明確的法律問題有：①管道發展規劃與其他專項規劃的協調；②管道建設規劃與城鄉規劃的銜接；③管道地下通過權的法律界定；④管道安全對土地使用的限制；⑤管道安全與公路、鐵路、電力設施等安全要求的沖突。

（2）組織體系核心要素

國務院和地方政府負有不同的管道安全管理責任，職能分工必須明確，應將政府管理組織機構分為兩類：①常規安全管理機構：以能源主管部門為主導，包括城鄉規劃、國土、建設、公安消防、環保、安全生產監督管理等部門；②應急安全管理機構：以人民政府為主導，包括公安消防、安全生產監督管理、環保、能源、國土、建設等部門。

（3）監管體系核心要素

油氣管道安全監管主要涉及國家安全生產監督管理局和國家質量監督檢驗檢疫總局，由于專業限制，目前的監管體系需要在以下方面進行完善：①國家監管要與石油天然氣行業的內部監管相結合；②管道安全技術標準要與國家安全監察要求理順關系，協同一致；③不斷發展管道安全監測技術；④建立管道安全監管信息體系，注重社會監控網絡的構建和信息系統的建設。

（4）決策與處理體系核心要素

關鍵在于：①將油氣管道保護工作列入政府重要議事日程，實行地方政府主要領導負責制, 制定切實有效的工作方案和公共安全應急預案；②建立各部門之間、政府與管道企業之間的聯動協調機制，如聯席工作會議制度；③跨區域管道安全問題，由上一級政府負責協調，明確政府相關部門、管道企業各自的職責；④充分利用信息安全共享機制和突發公共安全事故快速響應機制。

3.2.2 企業油氣管道安全管理體系

包括標準體系、組織體系、技術體系、管理環境體系。

（1）標準體系核心要素

標準體系的建設主要包括兩個層次的內容：一是建立管道完整性管理標準；二是及時將管道技術進步寫入標準，并與國家監管要求相一致。《油氣輸送管道完整性管理規范》在實施過程中需要注意：①建立專業的完整性管理工作部門，培養完整性工程師，建立完整性管理專業人才隊伍；②根據完整性管理工作內容和流程建立完整性管理體系文件，如工作手冊、程序文件和作業指導書；③與數字化管道建設相結合，建立完整性管理系統平臺；④與國家監管部門進行技術標準對標。

（2）組織體系核心要素

管道企業要打破“建管分離”體制，以管道運營企業為責任主體，建立以管道完整性管理為核心的，融合管道設計、施工、運行、檢測、維搶修人員于一體的綜合性管理組織。其中主要職能人員應包括：①數字化管道工程師（數據收集和記錄）；②管道風險評估人員（風險識別、風險評價）；③管道完整性工程師（完整性分析和評價）；④管道安全巡視和維搶修隊伍。

（3）技術體系核心要素

技術要素包括：①在管道設計中，引入風險安全評價技術，提高高鋼級、高壓力管道設計的可靠性。利用基于應變的設計技術解決管道通過強震區和活動斷裂帶可能造成的大應變問題。綜合應用地理信息系統解決復雜地區的線路選擇與優化問題；②在管道施工方面，管道施工企業的機械化施工技術、非開挖施工技術（如水平定向鉆技術、盾構技術、頂管技術）、特殊地段施工技術以及新型管道防腐材料及機械化補口技術是減少管道施工缺陷的主要技術力量；③在管道運營中，高清晰度智能化管道漏磁檢測技術可實現對在役管道內外壁腐蝕等金屬損失缺陷的檢測。光纖管道安全預警技術實現對可能危害光纜和管道安全的動土事件或場站設施的入侵事件進行預警和定位等。

當前，大量國產材料和設備運用到管道工程中，管道企業在技術體系的建設中需要關注：①國內外技術標準的銜接；以標準建設推動材料設備的國產化；②國產數據采集與監控系統的整合與統一；③以在役管道檢測技術和安全預警技術為平臺建立油氣管網的企業監控和應急網絡，為政府的安全管理提供技術支持；④利用數字仿真技術建立油氣管網的建設信息模型（BIM），進行油氣管網的優化研究。

（4）管理環境核心要素

包括：①HSE管理體系與管道完整性管理體系的整合。HSE管理側重于人員活動的安全、防護和作業安全，管道完整性管理側重于設備技術管理、預防性維護、保障設備的安全可靠性，二者互為補充，可以通過整合形成管道企業新的管理體系；②強化管道企業的安全文化；③加強安全教育培訓。

3.3 安全管理體系的其他要素

（1）地方政府應加強管道保護職責，克服地方保護主義，對打孔盜油等違法犯罪行為采取高壓態勢；其次要建立管道保護的績效評估和問責機制，促進管道保護職能的常態化。

（2）管道企業要投入資金加大管道安全法律知識的宣傳，履行告知義務；保持與政府工作部門的信息通暢，同時也要處理好與公路、鐵路、水利、電力等部門的關系；特別要注重處理好與管道沿線居民的關系和信息溝通。

4  結語

經過多年發展，我國已構建起涵蓋設計、施工、驗收、運行管理等管道全生命周期近20個專業領域技術標準體系，在管道建設和運營安全方面發揮了重要作用。《石油天然氣管道保護法》《油氣輸送管道完整性管理規范》的實施，以及油氣管道安全技術的發展，為建立系統的油氣管道安全管理體系奠定了基礎。當前，要做好以下工作。

（1）重視管道安全管理立法，以法律為依據, 將油氣管道安全管理納入國家公共安全管理體系；及時將管道工業的技術進步上升為標準，作為管道安全法規的技術支撐。

（2）加強國家和社會的管道安全職責，建立完善的監管和執法體系；充分發揮地方政府的主動權。

（3）重視政府、管道企業和民眾的信息溝通。

（4）建立我國油氣大動脈的“安全管理網”，需要政府、管道企業和社會各方的共同參與，在完善的監管體系下，依靠科學的安全管理理念、技術進步、完整性管理規范、專業人才，保障管道安全。

作者：張耀東，南京理工大學泰州科技學院工程管理專業負責人，研究領域為工程項目用地管理，曾參加西部管道和澀寧蘭復線建設。

《管道保護》2017年第6期（總第37期）