張圣柱1,2 王如君1,2 多英全1,2

1.中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院

2.重大危險(xiǎn)源監(jiān)控與事故應(yīng)急技術(shù)國家安全監(jiān)管總局安全生產(chǎn)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室

【摘要】 基于規(guī)劃的目的和區(qū)域規(guī)劃的基本原則，探討了目前我國油氣管道規(guī)劃面臨的問題和產(chǎn)生的深層次原因。從政府加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌銜接、企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任、社會(huì)各方積極參與、共享管道建設(shè)紅利、建立規(guī)劃決策支持系統(tǒng)等方面，提出了做好油氣管道規(guī)劃、保障規(guī)劃實(shí)施的五個(gè)要素。有助于從源頭上消除安全隱患，保障油氣管道的安全運(yùn)行。

【關(guān)鍵詞】油氣管道 區(qū)域規(guī)劃 管道規(guī)劃 統(tǒng)籌 要素 公共安全

20世紀(jì)20年代開始，城市的集聚和中心化程度迅速提高。與此同時(shí)，人口激增、基礎(chǔ)設(shè)施無序建設(shè)、安全生產(chǎn)隱患嚴(yán)重、事故后果極易擴(kuò)大等弊端也日益明顯。事實(shí)證明，僅從單一角度出發(fā)已不能有效解決城市發(fā)展出現(xiàn)的問題，要保證城市生產(chǎn)、生活等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的正常運(yùn)行，必須將城市作為一個(gè)整體進(jìn)行長遠(yuǎn)考慮，統(tǒng)籌規(guī)劃交通、電力、燃?xì)狻⒐�熱、通信、給水、排水等各類基礎(chǔ)設(shè)施。區(qū)域規(guī)劃包括了公共安全、資源、環(huán)境、生態(tài)等多個(gè)要素，油氣管道作為能源動(dòng)脈，已成為區(qū)域規(guī)劃的重要因素[1-4]。

2013年11月22日，中石化青島東黃輸油管道泄漏原油進(jìn)入市政排水暗渠，在形成密閉空間的暗渠內(nèi)油氣積聚遇火花發(fā)生爆炸（以下簡稱“11•22”事故），造成62人死亡、136人受傷，這起事故暴露出區(qū)域規(guī)劃不合理、審批把關(guān)不嚴(yán)等問題，給我國城市安全敲響了警鐘。為何鬧市區(qū)規(guī)劃建設(shè)在原油管道這類高危設(shè)施之上，值得我們認(rèn)真反思，深刻總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

1 油氣管道事故特點(diǎn)及建設(shè)發(fā)展趨勢

油氣管道主要輸送原油、成品油、天然氣等易燃易爆介質(zhì)，鏈長面廣，承受較高運(yùn)行壓力， 一般埋在地下，地形復(fù)雜，環(huán)境多變，容易受到腐蝕、自然災(zāi)害以及第三方影響，發(fā)生泄漏等情況之后不易被發(fā)現(xiàn)。目前油氣管道正朝大口徑、高壓力（西氣東輸三線干線管徑為1219mm、設(shè)計(jì)壓力為12MPa） 方向發(fā)展，一旦發(fā)生事故，應(yīng)急處置難度較大，極易造成嚴(yán)重后果。“11•22”事故就是原油泄漏之后流入市政排水暗渠，企業(yè)應(yīng)急處置不當(dāng)造成的，因管道周邊分布有大量居民且未能及時(shí)疏散，導(dǎo)致事故后果嚴(yán)重?cái)U(kuò)大。

城市的快速發(fā)展對(duì)能源供應(yīng)提出了更高的要求，工業(yè)生產(chǎn)和居民生活離不開能源的持續(xù)供應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年我國一次能源消費(fèi)約為2850百萬噸油當(dāng)量，其中石油和天然氣共占一次能源比重的23%，因目前其利用方式相對(duì)較為清潔，是當(dāng)前我國大力發(fā)展的能源類型。作為油氣資源的主要運(yùn)輸方式，目前，我國陸上長輸油氣管道總里程已超過12萬公里（原油管道約2.3萬公里、成品油管道2.1 萬公里、天然氣管道約7.6萬公里），連接境外資源的西北、東北、西南和海上等四條油氣通道已建成并投入運(yùn)行。隨著境外油氣資源的進(jìn)一步落實(shí)， 以及城鎮(zhèn)氣化率的提高，管道建設(shè)仍處于快速發(fā)展階段。對(duì)油氣管道進(jìn)行合理規(guī)劃布局，保障管道及周邊區(qū)域人員安全，是當(dāng)前油氣管道建設(shè)面臨的重要問題。

2 油氣管道規(guī)劃存在的問題

“11•22”事故之后，國務(wù)院安委會(huì)在全國范圍內(nèi)組織開展了油氣管道安全專項(xiàng)排查整治，排查出管道占?jí)骸�安全距離不足、不符合安全要求的交叉穿越、形成密閉空間等安全隱患近3萬處，平均每4公里就存在1處安全隱患。部分原本處于荒郊野外的油氣管道已被居民區(qū)等設(shè)施包圍，大量隱患存在于人口密集區(qū)，管道周邊人員分布眾多，一旦發(fā)生事故危害性極大，不僅會(huì)造成重大人員傷亡，還會(huì)波及周邊群眾及單位，容易引發(fā)公共安全事件[5-6] 另一方面，新建油氣管道面臨“無路可走”的困境，城市建設(shè)發(fā)展過程中，沒有給油氣管道留出通道，要新建油氣管道就必須對(duì)部分已有建（構(gòu)）筑物進(jìn)行搬遷，這不僅增加了建設(shè)成本更造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、油氣管道仍將大量建設(shè)的情況下，迫切需要我們重新審視問題出現(xiàn)的原因。

2.1 重經(jīng)濟(jì)輕規(guī)劃

國務(wù)院油氣輸送管道保護(hù)和安全管理工作專題調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，個(gè)別地方政府對(duì)規(guī)劃的嚴(yán)肅性、科學(xué)性、前瞻性認(rèn)識(shí)不足，沒有認(rèn)真執(zhí)行后建服從先建的原則，隨意改變城鄉(xiāng)規(guī)劃的問題嚴(yán)重，重復(fù)出讓、發(fā)包建設(shè)用地的現(xiàn)象普遍。特別是2006年以來，一些地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴度不斷升高（2012年我國地方土地出讓收入占地方預(yù)算收入的比重為46.69%）[7]，地方政府在財(cái)政壓力之下，將管道建設(shè)用地或管道建設(shè)臨時(shí)用地重復(fù)出讓的情況屢有發(fā)生，局部地區(qū)出現(xiàn)了在管道周邊新建小學(xué)、政府辦公大樓、居民區(qū)、工廠的現(xiàn)象，致使管道被占?jí)汉桶踩�距離不足，對(duì)公共安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

2.2 缺乏區(qū)域規(guī)劃統(tǒng)籌

目前在城市地下建有燃?xì)狻⒐�熱、電力、供水、排水、通信、工業(yè)等多類管線，城市周邊有成品油、天然氣等管線（哈爾濱市在對(duì)地下管線進(jìn)行普查時(shí)將管線分為100余類），且分屬不同部門和單位管理。地方政府規(guī)劃管理自由裁量權(quán)較大，規(guī)劃的編制和實(shí)施往往處于單方運(yùn)作之中，相關(guān)部門和單位參與規(guī)劃決策論證的程度有限，管道企業(yè)、專家學(xué)者、社會(huì)公眾參與不充分，導(dǎo)致規(guī)劃的統(tǒng)籌性和全局性不高，約束性和權(quán)威性不強(qiáng)，甚至出現(xiàn)為服從新建項(xiàng)目而修改已有規(guī)劃的問題。

2.3 土地使用責(zé)權(quán)利不對(duì)等

管道建設(shè)用地方式不能保障土地權(quán)益人的利益。2000年以后新建的管道僅在建設(shè)過程中進(jìn)行了臨時(shí)征地，管道上方土地用途受到限制，這種用地方式已由名義上的臨時(shí)征地變?yōu)閷?shí)際上的“永久征地”，損害了土地權(quán)益人的利益，導(dǎo)致隱患持續(xù)產(chǎn)生而且不易協(xié)調(diào)解決。管道企業(yè)大多未向管道途經(jīng)地方政府納稅，而是由石油企業(yè)總部統(tǒng)一納稅，地方政府提供了管道建設(shè)用地，不但沒有獲得任何收益，反而還增加了安全監(jiān)管工作責(zé)任，導(dǎo)致地方政府在管道保護(hù)工作中的積極性不高。

2.4 企業(yè)主體責(zé)任未落實(shí)

“11•22”事故發(fā)生之前，部分管道企業(yè)對(duì)管道保護(hù)和安全管理重視不夠，管理層級(jí)多、效率低，對(duì)管道監(jiān)管和巡護(hù)的力度不高，對(duì)影響管道安全運(yùn)行的第三方施工如何進(jìn)行有效管控問題缺乏行之有效的措施，對(duì)督促相關(guān)方嚴(yán)格按照規(guī)劃保護(hù)管道的問題沒有據(jù)理力爭，對(duì)制止管道占?jí)骸⑶终及踩�距離等違法行為制止不力，管道被非法占?jí)骸⑴c高密度人員場所安全距離不足的安全隱患大量出現(xiàn)。

3 做好油氣管道規(guī)劃的五要素

保護(hù)油氣管道安全就是保障國家的經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定和人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，而規(guī)劃可以從源頭上、本質(zhì)上保證管道的安全。

3.1 政府加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌銜接

各級(jí)地方政府應(yīng)堅(jiān)持依法行政，先規(guī)劃、后發(fā)展，重規(guī)劃、嚴(yán)落實(shí)，做好城鄉(xiāng)規(guī)劃和油氣管道專項(xiàng)規(guī)劃統(tǒng)籌銜接，并保持規(guī)劃的嚴(yán)肅性。在制定城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，應(yīng)以安全為前提，充分考慮油氣管道的安全風(fēng)險(xiǎn)，從源頭上消除因規(guī)劃布局不合理造成的隱患。同時(shí)，提高規(guī)劃的統(tǒng)籌性，嚴(yán)格執(zhí)行后建服從先建的原則，維護(hù)規(guī)劃的公信力，保持規(guī)劃的連續(xù)性。研究建設(shè)管道走廊，為城市生命線規(guī)劃安全通道。

3.2 企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任

管道企業(yè)應(yīng)借鑒國際先進(jìn)管理模式，理順企業(yè)內(nèi)部管理體制，做好企業(yè)和地方政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃和管道保護(hù)工作中的銜接配合，反映企業(yè)的合理訴求，依照石油天然氣管道保護(hù)法做好現(xiàn)役油氣管道的保護(hù)工作，依法制止占?jí)汗艿馈⑹┕ね诰騻�害等違法行為，維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益。強(qiáng)化人員配備和安全投入，加強(qiáng)管道監(jiān)管和巡護(hù)力度，完善管道監(jiān)測監(jiān)控設(shè)施，建立和完善油氣管道管理信息系統(tǒng)。

3.3 社會(huì)各方積極參與

完善城鄉(xiāng)規(guī)劃和油氣管道規(guī)劃的制定機(jī)制， 應(yīng)允許有關(guān)部門和單位參與規(guī)劃的決策和論證， 規(guī)劃主管部門及相關(guān)部門應(yīng)充分吸收管道企業(yè)、專家學(xué)者、社會(huì)公眾等各方意見。加強(qiáng)法制宣傳教育，創(chuàng)造公眾參與條件和渠道，形成管道保護(hù)人人參與的局面。

3.4 共享管道建設(shè)紅利

建立責(zé)權(quán)利對(duì)等的管道建設(shè)用地模式，建立管道途經(jīng)地區(qū)收益分配機(jī)制，改變管道企業(yè)僅由石油企業(yè)總部統(tǒng)一納稅的機(jī)制，探索管道企業(yè)向途經(jīng)地方政府納稅和企業(yè)、地方政府等多方共同出資建設(shè)和運(yùn)營管道機(jī)制，增加油氣管道對(duì)途經(jīng)地區(qū)稅收貢獻(xiàn)率。細(xì)化管道建設(shè)用地土地年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障管道途經(jīng)地土地權(quán)益人的利益，提高保護(hù)管道的主動(dòng)性。明確管道建設(shè)用地征地范圍和管道地下通過權(quán)。適當(dāng)放寬管道建設(shè)用地指標(biāo)， 保障管道建設(shè)用地，解決目前城市周邊油氣管道無路可走的難題。

3.5 建立規(guī)劃決策支持系統(tǒng)

充分利用信息技術(shù)，建立全國統(tǒng)一的國家油氣管道地圖系統(tǒng)，設(shè)立管道信息共享平臺(tái)，為規(guī)劃統(tǒng)籌和管道保護(hù)搭建平臺(tái)，滿足國家和地方政府安全監(jiān)管需求，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的廣泛共享和使用，為全國各類規(guī)劃統(tǒng)籌、土地利用、管道保護(hù)等工作提供決策支持。市級(jí)地方政府建立城市地下管網(wǎng)管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)城市地下管網(wǎng)的信息化、可視化、動(dòng)態(tài)化管理，為規(guī)劃、建設(shè)、管理、維護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)提供可靠依據(jù)，保障地下管線安全運(yùn)行。◢

（作者：張圣柱，中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院，博士， 高級(jí)工程師）

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《管道保護(hù)》2015年第4期（總第23期）