王振聲

中石油管道分公司

隨著經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)建設的加快，管道周邊各類工程施工活動日益增加，施工作業(yè)呈現(xiàn)準備時間短、作業(yè)面小、風險不易識別的特點，第三方施工損傷已成為管道事故的主要因素之一，給管道安全保護帶來很大挑戰(zhàn)。中國石油管道分公司2016年上半年累計發(fā)生第三方施工監(jiān)護575起，其中有23處監(jiān)護時間超過1個月，12處超過3個月。盡管不斷完善管道巡護措施，加大巡護力度，但第三方施工導致的光纜中斷事件還是時有發(fā)生，有效管控第三方施工風險已成為管道安全保護工作的一個重要課題。

防范第三方施工損傷管道的重點在于預防，關鍵是管道企業(yè)落實安全主體責任、政府履行屬地監(jiān)管義務。通過企地聯(lián)動，切實增強全社會管道保護法制意識，持續(xù)推動技術進步和管控機制創(chuàng)新。

加強法制宣傳，提高管道保護法律意識

2010年頒布實施的《石油天然氣管道保護法》為全面依法開展管道保護工作奠定了法律基礎，管道保護法制宣傳是提高公眾管道安全意識、改善管道運行環(huán)境的重要抓手。

(1)企業(yè)通過精準宣傳發(fā)動群眾

不同于以往逢年過節(jié)搞集中宣傳，精準宣傳強調“一對一”方式，將 “大水漫灌”變?yōu)椤熬珳实喂唷保�選準宣傳對象，做到有的放矢，因人施教。通過全面普查掌握管道沿線土地戶主、周邊施工機械信息，建立 “聯(lián)戶”責任制，對管道沿線土地戶主和特種設備操作手開展“一對一”管道保護宣傳，確保戶主知道管道具體信息、管理要求、危害管道安全的行為、信息報送方式，從而保證了管道沿線有第三方損傷風險時，管道企業(yè)能及時獲知有效信息。通過開展精準宣傳，沿線居民管道保護意識有了明顯增強，認識到保護管道不僅是保護管道企業(yè)的利益，同時也是保護大家的生命和財產(chǎn)安全。

（2）政府切實履行普法職能

美國管道和危險材料安全管理局（PHMSA）每年都會開展一次全國范圍的宣傳活動，幫助公眾認識第三方施工挖掘對管道安全的危害，如2015年在全美小學生中開展了征集“811開挖報警”主題手繪畫活動。在我國，許多關系到公共安全的領域都設置了全國普法宣傳日，如12月2日為“全國交通安全日”，11月9日為“消防宣傳日”等等。全國“宣傳日”大多由國務院主管部門發(fā)起，各部門聯(lián)動，公眾參與度高，普法效果好。因此，有必要設立“全國管道安全日”，通過政府主導、行業(yè)參與，開展管道安全保護普法活動，教育和引導民眾了解、關注和支持管道安全。

（3）加大違法行為懲處力度

第三方施工損傷管道屬于違法行為。管道企業(yè)在第三方施工管控過程中，除了履行告知、監(jiān)護義務之外，沒有執(zhí)法手段。從現(xiàn)實情況看，違法野蠻冒險作業(yè)的第三方施工單位，大部分只受到了主管部門的行政處罰，這不足以起到震懾作用。

最近召開的公安部治安局聯(lián)合最高法、最高檢辦理涉油刑事案件法律適用座談會，對第三方施工破壞入刑問題進行了研究并初步達成共識，目前正在進行案例征集。第三方施工損傷管道輕則導致天然氣、油品泄漏，管道輸送中斷，重則導致環(huán)境污染和人員傷亡，危害公共安全。其行為完全符合刑法第一百一十八條“破壞易燃易爆設備”的規(guī)定，執(zhí)法實踐中對野蠻冒險施工造成嚴重后果的，應以破壞易燃易爆設備罪定罪量刑。同時，還可以依據(jù)管道保護法規(guī)定，對第三方施工損傷給管道企業(yè)造成的損失，要求違法主體附加民事賠償。

完善技術措施，強化管道保護監(jiān)管手段

除企業(yè)借助巡護手段發(fā)現(xiàn)外，第三方施工信息的另一來源則是施工方的主動報告。施工方的主動報告取決于法律意識及報告程序的便捷性。美國在全國范圍內建立了“811管道管理平臺”，施工方在動土挖掘之前，要撥打811專線報告挖掘的地理位置、施工類型、時間要求等信息，接線員接到報告后會立即查找所報位置的所有地下設施，然后轉到相關企業(yè)，由企業(yè)派人到現(xiàn)場與業(yè)主協(xié)商，并做好詳細標記和現(xiàn)場監(jiān)護。山東省油區(qū)工作辦公室于2016年啟動了油氣管道地理信息管理系統(tǒng)平臺試點建設，借鑒美國“811”專線模式建立了“118”挖掘前呼叫系統(tǒng)。近年來，中國石油天然氣集團公司大力推進數(shù)字化管道建設，從管道建設勘察選線、建設施工和后期運行均廣泛使用數(shù)字化技術，建立了基礎地理信息數(shù)據(jù)庫。

國務院油氣輸送管道安全隱患整改工作領導小組提出，要加快建立數(shù)字化、可視化、智能化、立體化的全國油氣輸送管道地圖系統(tǒng)。中國安科院油氣輸送管道地圖系統(tǒng)國家中心將發(fā)布國家油氣輸送管道地圖系統(tǒng)建設標準，建立、維護國家油氣輸送管道地圖系統(tǒng)，為政府相關部門提供監(jiān)管依據(jù)和應急決策支持，為企業(yè)提供管道全生命周期決策支持，并設立全國管道統(tǒng)一呼叫中心。建設油氣管道地理信息管理系統(tǒng)，有望全面改觀當前管道安全保護現(xiàn)狀，在中國管道發(fā)展史上具有里程碑意義。

深化企地聯(lián)動，創(chuàng)新管道保護監(jiān)管機制

（1）加強信息收集和風險評價

企業(yè)第三方施工信息收集要以系統(tǒng)性的風險評價為基礎。第三方施工風險評價的重點在于及時了解和掌握城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、重點工程建設、河道治理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化作業(yè)的情況和特點。對收集到的第三方施工有效信息按地域、種類、施工方法等進行分類分析，繪制管道周邊施工風險分布圖，根據(jù)管道風險評價結果，編制有針對性的巡護方案，并邀請地方政府監(jiān)管部門對巡護工作方案進行聯(lián)合審查，確保第三方施工信息收集的有效性。

（2）提升告知的行政與法律效力

確認第三方施工有效信息后，管道企業(yè)向第三方送達《管道安全保護告知書》。雖然告知書能得到大部分施工單位的認可和配合，但也有少數(shù)單位認為告知書是企業(yè)行為，不具有法律效力，常常不予理會。針對這種情況，貴州省公安廳和安監(jiān)局，湖北省發(fā)改委、公安廳和安監(jiān)局，湖南省公安廳、安監(jiān)局和能源局，均分別聯(lián)合印制了告知書，重申管道保護法規(guī)定的第三方施工單位應遵守的管道安全保護責任和義務，授權管道企業(yè)現(xiàn)場使用。從而提高了告知書的權威性，使管道安全保護的責任能有效傳遞給第三方。

（3）建立完善施工方案聯(lián)合審批制度

管道保護法規(guī)定，在管道及其附屬設施周邊進行特定施工作業(yè)時，施工單位應向管道所在地縣級人民政府主管管道保護工作的部門提出申請，主管部門接到申請后，組織施工單位與管道企業(yè)協(xié)商確定施工作業(yè)方案，并簽訂安全防護協(xié)議；協(xié)商不成的，主管部門應當組織進行安全評審，作出是否批準作業(yè)的決定。為此，有些地方制定了實施細則。如大連市出臺《石油天然氣、危險化學品管道相關區(qū)域工程施工聯(lián)合審批暫行規(guī)定》，要求凡在管道周邊從事工程施工作業(yè)項目，項目業(yè)主應在開工前向屬地發(fā)展改革部門申報施工審批事項，由發(fā)展改革部門牽頭、各相關部門（單位）參與，組織聯(lián)合審批后才能實施。山東省臨沂市《石油天然氣長輸管道保護范圍內特定施工作業(yè)申請、審批程序及要求》規(guī)定，第三方施工企業(yè)需要向所在地縣級油氣管道保護主管部門提出申請得到批復，并與管道企業(yè)簽訂安全保護協(xié)議后方可進行施工。

作者：中國石油管道公司副總經(jīng)理

《管道保護》2016年第5期（總第30期）