張曉戎1 崔振興2

1.西氣東輸管道公司山西管理處； 2.甘肅省管道保護(hù)協(xié)會(huì)

背景資料： 2016年2月23日，國務(wù)院油氣輸送管道隱患整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在北京組織召開中國石油天然氣集團(tuán)公司西氣東輸一線山西省臨汾市境內(nèi)有關(guān)隱患和高后果區(qū)段改線工程協(xié)調(diào)會(huì)。會(huì)議聽取了中石油、山西省政府有關(guān)情況的匯報(bào)，就改線工程方案進(jìn)行了深入討論，最終確定西氣東輸一線臨汾市蒲縣和浮山縣境內(nèi)的改線方案，明確了管道改線工程的資金分?jǐn)傇瓌t，即由中石油承擔(dān)管道改線工程建設(shè)相關(guān)費(fèi)用，山西省臨汾市政府承擔(dān)管道改線拆遷和臨時(shí)用地補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)費(fèi)用，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室爭(zhēng)取國家相關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼支持。山西省政府和中石油要建立改線工程領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，按照議定的改線工程方案，以今年國慶節(jié)前完成改線工程為目標(biāo)，倒排工期，責(zé)任到人，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室掛牌督辦,力爭(zhēng)盡早完成改線工程。在改線工程未完成前，各相關(guān)單位要切實(shí)做好油氣輸送管道保護(hù)工作，堅(jiān)決遏制生產(chǎn)安全事故發(fā)生，切實(shí)保護(hù)管道周邊人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

為了解蒲縣高后果區(qū)改線的來龍去脈， 4月16日，西氣東輸管道公司山西管理處、甘肅省管道保護(hù)協(xié)會(huì)、《管道保護(hù)》編輯部前往蒲縣壓氣站進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查。

最初路由選擇和線路設(shè)計(jì)

2001年10月，西氣東輸管道建設(shè)單位與蒲縣人民政府簽訂了《蒲縣西氣東輸管道路由協(xié)議》，協(xié)議中明確了西氣東輸管道工程蒲縣段路由，即：隰縣/蒲縣縣界—薛關(guān)鎮(zhèn)—荊坡村—化樂—黑龍關(guān)鎮(zhèn)—蒲縣/臨汾界。

蒲縣段按2001年批復(fù)的路由設(shè)計(jì)，管道穿越蒲縣主城區(qū)約2.6公里，管道敷設(shè)于河流之中，周邊無大型及高層建構(gòu)筑物�？紤]到地方長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，該段管道按四級(jí)地區(qū)進(jìn)行設(shè)計(jì)和工程建設(shè)，工程設(shè)計(jì)符合國標(biāo)要求并做了預(yù)留。

西一線山西段管道作為西氣東輸管道工程的一部分，于2005年11月通過國家環(huán)保驗(yàn)收；于2006年4月通過國家安全設(shè)施竣工驗(yàn)收。

高后果區(qū)形成過程

自2007年起，蒲縣開始大規(guī)模城市規(guī)劃建設(shè)，新修建了學(xué)校、醫(yī)院、居民小區(qū)、車站、廣場(chǎng)等大量基礎(chǔ)設(shè)施。為了保障管道運(yùn)行安全和周邊設(shè)施安全，在每處建構(gòu)筑物修建之前，西氣東輸管道公司都主動(dòng)向蒲縣人民政府職能部門報(bào)告，先后致函多份，請(qǐng)求采取避讓措施，遠(yuǎn)離管道建設(shè)。雖然所反映的問題在安監(jiān)等部門的過問下，建設(shè)單位采取了一定避讓措施，但管道周邊建筑物近距離圈占問題仍無法徹底解決。使得管道地區(qū)等級(jí)由一、二級(jí)地區(qū)逐步升級(jí)到四級(jí)地區(qū)，造成部分地段管道壁厚和閥室間距不能滿足《輸氣管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》要求，最終未能避免管道高后果區(qū)的形成。

按照山西省安監(jiān)局晉安監(jiān)發(fā)［ 2014］ 281號(hào)文件中描述：“西一線干線管道穿越蒲縣縣城主城區(qū)21.6公里，管道周邊輻射人口約37000人”。其中存在高級(jí)中學(xué)等6處圈占管道，管道周邊5～50米范圍內(nèi)存在奧體中心等建筑物17處， 50～100米范圍內(nèi)存在西關(guān)居民區(qū)等15處，以上構(gòu)建筑物集中在8公里范圍內(nèi)，絕大多數(shù)為管道建成后逐步形成。根據(jù)蒲縣城區(qū)2009～2020年的總體規(guī)劃，管道受影響范圍涉及13 公里。主城區(qū)外的3處高后果區(qū)為：2011年建設(shè)的蒲縣縣城濱河大道距離蒲縣壓氣站放空區(qū)距離不足和陽極地床占?jí)海?2014年新建蒲縣火車站站前廣場(chǎng)距離管道80米，已采取蓋板涵保護(hù)；管道順河道中心穿越黑龍關(guān)鎮(zhèn)650米。

2012年12月，應(yīng)蒲縣人民政府的要求，西氣東輸管道公司委托設(shè)計(jì)單位完成了改線方案設(shè)計(jì)，按照管道保護(hù)法第四十四條規(guī)定的“后建服從先建”原則，改線費(fèi)用應(yīng)由后建方承擔(dān)，但由于地方政府財(cái)政困難未能實(shí)施。

高后果區(qū)管控措施

按照中國石油股份公司的要求，西氣東輸管道公司通過采取人防、物防、技防和信息防等措施，持續(xù)加強(qiáng)了蒲縣段高后果區(qū)風(fēng)險(xiǎn)排查和隱患整治。經(jīng)過2007年、 2013年和2015年開展的管道外檢測(cè)、內(nèi)檢測(cè)和再次外檢測(cè)，檢測(cè)結(jié)果為：管道外防腐層整體完好、陰極保護(hù)有效，未發(fā)現(xiàn)不可接受本體缺陷，管道處于受控狀態(tài)。具體措施是：

（ 1）加強(qiáng)管道巡護(hù)工作，實(shí)現(xiàn)了全天加密巡護(hù)，并通過GPS巡檢系統(tǒng)進(jìn)行考核。

（ 2）加密管道地面標(biāo)識(shí)，每30米設(shè)置一個(gè)警示樁牌，重點(diǎn)地段采取蓋板防護(hù)。

（ 3）加強(qiáng)應(yīng)力監(jiān)測(cè)和陰保，管道本體安裝應(yīng)力應(yīng)變計(jì)， ,每月進(jìn)行陰保電位測(cè)試。

（ 4）做好群眾宣傳工作。

（ 5）加強(qiáng)與政府合作。及時(shí)向地方政府編制、報(bào)備高后果區(qū)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，會(huì)同蒲縣人民政府聯(lián)合開展了專項(xiàng)應(yīng)急演練。

幾點(diǎn)思考

油氣管道安全，事關(guān)國家能源安全和公共安全。據(jù)此行調(diào)查了解，蒲縣高后果區(qū)現(xiàn)象在國內(nèi)并非個(gè)例，某管道公司2015年隱患排查統(tǒng)計(jì)，管道沿線存在上千處計(jì)兩千多公里的高后果區(qū)，其嚴(yán)重性應(yīng)當(dāng)引起各級(jí)政府、企業(yè)和社會(huì)的足夠重視。

思考之一：蒲縣段管道高后果區(qū)的形成，有哪些深層次原因？

蒲縣段管道高后果區(qū)的形成，從表面看主要是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展加劇了城鎮(zhèn)居民區(qū)和重要公共建筑（文化宮、學(xué)校、醫(yī)院和道路等）不斷向管道靠攏，致使管道周邊地區(qū)等級(jí)上升，對(duì)管道周邊人民生命財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成了潛在威脅，形成了高后果區(qū)。但是，究其深層次原因：一是管道的法律地位沒有得到充分體現(xiàn)，管道運(yùn)輸和鐵路、公路相比，其法律地位和政府重視程度遠(yuǎn)低于后者，管道僅被視為石油企業(yè)的附屬設(shè)施，由企業(yè)自行經(jīng)營(yíng)，其國家戰(zhàn)略意義未得到應(yīng)有體現(xiàn)，管道的重要性被弱化。二是對(duì)管道用地缺乏法律制度保障，管道地下通過權(quán)未得到法律和相關(guān)部門確認(rèn)，管道用地“臨時(shí)使用、長(zhǎng)期占用”的現(xiàn)狀與土地法、物權(quán)法的規(guī)定相矛盾，管道企業(yè)與國有、集體土地的所有者和使用者利益沖突不斷。三是地方城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和管道建設(shè)規(guī)劃缺乏科學(xué)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和前瞻性，相互之間統(tǒng)籌兼顧不夠。四是相關(guān)政府部門對(duì)預(yù)防管道高后果區(qū)的產(chǎn)生缺乏有效監(jiān)管，現(xiàn)有的技術(shù)規(guī)范對(duì)高后果區(qū)的形成缺乏有效預(yù)防和限制措施。

思考之二：蒲縣段管道設(shè)計(jì)建設(shè)既然合法合規(guī)，為什么還要改線重新建設(shè)？

從西氣東輸一線蒲縣段當(dāng)初選線設(shè)計(jì)來看，主城區(qū)段管道按照四級(jí)地區(qū)等級(jí)設(shè)計(jì)和建設(shè)，提高了強(qiáng)度系數(shù)，增加了管道壁厚、埋深并采取了加蓋防護(hù)板等防護(hù)措施，其設(shè)計(jì)與建設(shè)合法合規(guī)。之所以改線重建，筆者認(rèn)為，首先，改線是根據(jù)蒲縣城鎮(zhèn)發(fā)展需要，依據(jù)管道保護(hù)法第二十一條“地方各級(jí)人民政府編制、調(diào)整土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，需要管道改建、搬遷或者增加防護(hù)設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)與管道企業(yè)協(xié)商確定補(bǔ)償方案”的規(guī)定決定的。其次，政府和管道企業(yè)對(duì)高后果區(qū)管道一旦發(fā)生泄漏爆炸事故帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知高度一致，其社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不可接受，后果是災(zāi)難性的。高后果區(qū)管道改線是保護(hù)管道周邊人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的負(fù)責(zé)之舉。在調(diào)查中，有位管道企業(yè)的負(fù)責(zé)人指出：“青島“ 11.22”等事故的發(fā)生給人民群眾生命財(cái)產(chǎn)造成了極大損失，引起了全社會(huì)的高度關(guān)注，教訓(xùn)極其深刻。管道自身的財(cái)產(chǎn)損失是能夠承擔(dān)和接受的，但人民群眾生命的失去是無法挽回的，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)責(zé)任的缺失是不可接受的�！币虼�，不能僅僅考慮管道在正常的建設(shè)與管理?xiàng)l件下是安全的，還應(yīng)當(dāng)充分考慮管道因材料設(shè)備缺陷、疲勞、腐蝕、應(yīng)力集中、第三方損壞等非正常情況下的不安全因素。作為工業(yè)安全等級(jí)最高的核電站也曾發(fā)生過安全事故，管道設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)行管理安全等級(jí)遠(yuǎn)低于核電站，發(fā)生事故的可能性同樣也不例外。各級(jí)政府和企業(yè)的決策者、管理者以及規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的制訂者，在管道規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行和管理等環(huán)節(jié)中，必須高度重視管道高后果區(qū)的預(yù)防和治理，將社會(huì)可接受風(fēng)險(xiǎn)控制在合理、可接受的范圍內(nèi)。

思考之三：對(duì)城鎮(zhèn)居民點(diǎn)、重要公共建筑與管道的距離該如何管控？

當(dāng)前國內(nèi)管道所處的外部環(huán)境，既不同于歐美國家又不同于俄羅斯，無論是歐美以強(qiáng)度保安全的理念，或者是俄羅斯以距離保安全的理念，都不符合我國國情。我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、法治建設(shè)、安全意識(shí)、政府和企業(yè)公共安全管理等方面都與歐美等西方發(fā)達(dá)國家不同，這是制定管道保護(hù)相關(guān)政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)必須考慮的重要因素。國家技術(shù)規(guī)范在制定城鎮(zhèn)居民點(diǎn)、重要公共建筑與管道的距離標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，絕不能僅考慮節(jié)約用地、路由選擇難易和降低選線成本，將管道與周邊建筑物之間的距離確定為五米，忽視事故狀態(tài)下五米以外的人員安全。應(yīng)真正樹立“以人為本、安全發(fā)展”的理念，在國家相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)距離加以科學(xué)嚴(yán)格限制。用基于風(fēng)險(xiǎn)可接受標(biāo)準(zhǔn)的方法，在管道周邊設(shè)立相應(yīng)的建筑物控制區(qū)，將管道事故發(fā)生后的風(fēng)險(xiǎn)和損失控制在最小范圍，降低對(duì)公眾和環(huán)境造成較大不良影響。

思考之四：政企雙方管道高后果區(qū)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管控職能該如何轉(zhuǎn)變？

科學(xué)合理劃分政企管理職能，各司其職，齊抓共管，加強(qiáng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管控。按照管道保護(hù)屬地管理的法律要求和經(jīng)驗(yàn)做法，地方政府應(yīng)對(duì)管道周邊地區(qū)等級(jí)升級(jí)從嚴(yán)管控，切實(shí)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。對(duì)特殊管段社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管控由地方政府（派出所、村鎮(zhèn)政府和街道辦）擔(dān)負(fù)主要職能，有效組織開展宣傳動(dòng)員、隱患防治、行政執(zhí)法等工作。管道企業(yè)在履行管道保護(hù)主體責(zé)、確保管道自身安全的同時(shí)，用技術(shù)和資金支持等方式進(jìn)行合作，協(xié)助地方政府實(shí)施社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管控。

思考之五：如何從源頭上有效遏制管道周邊地區(qū)等級(jí)不斷升級(jí)的嚴(yán)重局面？

法律的生命在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。蒲縣高后果區(qū)的形成縱然受城鎮(zhèn)快速發(fā)展、建設(shè)土地緊缺等因素所限，但從維護(hù)法律權(quán)威、依法行政方面看，也暴露出一些單位在落實(shí)管道保護(hù)法等法律法規(guī)方面還不同程度地存在著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、規(guī)劃不當(dāng)、利益沖突、各自為政、缺乏合力等問題。管道保護(hù)法規(guī)定的管道保護(hù)主管部門的職能落實(shí)艱難而漫長(zhǎng)，管道保護(hù)和高后果區(qū)預(yù)防治理缺乏頂層制度設(shè)計(jì)，使很多問題積重難返。為此，建議國家盡快修訂管道保護(hù)法，制定實(shí)施細(xì)則，并對(duì)相關(guān)技術(shù)規(guī)范確定的五米管道保護(hù)距離進(jìn)行重新審視，合理確定，避免管道周邊地區(qū)等級(jí)不斷升級(jí)，避免重復(fù)投資和浪費(fèi)，從源頭上消除目前管道周邊地區(qū)公共安全形勢(shì)惡化的局面。

《管道保護(hù)》2016年第3期（總第28期）