管道保護(hù)法施行5年來，全社會(huì)的管道保護(hù)意識(shí)得到了明顯提升，地方政府依法履行管道保護(hù)職責(zé)的力度不斷加強(qiáng)，管道企業(yè)依法履行管道保護(hù)義務(wù)的能力得到明顯加強(qiáng)，管道沿線各方保護(hù)管道的自覺性不斷提高， 管道保護(hù)工作朝著良性方向快速發(fā)展。西氣東輸管道公司作為長(zhǎng)輸管道企業(yè)的一員，在管道保護(hù)法實(shí)踐中既是執(zhí)行者，也是受益者。我們真切感受到管道保護(hù)工作取得的進(jìn)步，同時(shí)，也看到了管道保護(hù)法實(shí)施中遇到的一些問題。

一、法制化進(jìn)程不斷深入， 管道保護(hù)局面可“喜”。

我們欣喜的看到，管道保護(hù)工作的法制化進(jìn)程不斷推進(jìn)、深入。地方政府自覺行使管道保護(hù)職責(zé)的力度正在不斷加強(qiáng)。管道沿線地方管道主管部門已依法明確； 甘肅、江蘇等省份將管道保護(hù)工作納入管道保護(hù)主管部門的績(jī)效考核；上海市明確了各級(jí)管道保護(hù)主管部門及安監(jiān)、公安等部門在管道保護(hù)工作中的職責(zé)分工；湖南省各級(jí)管道保護(hù)主管部門探索建立大型第三方施工規(guī)范化審批制度；浙江省出臺(tái)了《浙江省石油天然氣管道建設(shè)和保護(hù)條例》。各地方政府推進(jìn)管道保護(hù)法制化進(jìn)程有效指導(dǎo)了管道保護(hù)工作開展。同時(shí)，越來越多的施工單位主動(dòng)與管道企業(yè)協(xié)商管道保護(hù)方案，并依法報(bào)地方管道保護(hù)主管部門審批；越來越多的沿線居民了解、熟悉管道保護(hù)法，主動(dòng)為管道企業(yè)提供有效信息，為管道安全保駕護(hù)航。

二、油氣管道安全和土地有效利用之間的矛盾難以處理，管道保護(hù)存“憂”。

（一）管道保護(hù)法規(guī)定范圍內(nèi)的土地難以有效利用

管道保護(hù)法規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得阻礙取得行政許可或者已報(bào)送備案并符合開工條件的管道項(xiàng)目建設(shè)；同時(shí)對(duì)管道中心線兩側(cè)5～1000米范圍內(nèi)的土地使用行為和其他行為進(jìn)行了限定。如禁止在管道中心線兩側(cè)5米范圍內(nèi)堆放大宗物資、蓋房、修筑其他建（構(gòu)） 筑物或者種植深根植物等。由于管道線路用地呈條帶狀，不僅破壞了原來土地的完整性，增加了建設(shè)用地成本，而且條帶狀土地難以有效利用，降低了土地的整體使用價(jià)值。

目前，西氣東輸管道公司運(yùn)行管理管道約11000公里。管道沿線土地使用不可避免地受到一定的影響，例如，管道建設(shè)時(shí)期，管溝開挖及施工作業(yè)帶占用了土地，采取對(duì)土地使用權(quán)人臨時(shí)用地補(bǔ)償?shù)姆绞将@得“管道地下通行權(quán)”，即管道企業(yè)在建設(shè)時(shí)期取得臨時(shí)用地的權(quán)利。管道運(yùn)營(yíng)階段，依據(jù)管道保護(hù)法的規(guī)定，原為耕地、水域、草灌叢、荒地的，可恢復(fù)為原來的土地利用性質(zhì)；原為林地的，由于管道中心線兩側(cè)5米內(nèi)不能種植深根植物，只能改為種植草灌叢等淺根植物。運(yùn)營(yíng)階段，管道企業(yè)并沒有取得獨(dú)立的土地使用權(quán)，依據(jù)管道保護(hù)法，土地使用權(quán)所有人或使用人的權(quán)利勢(shì)必受到一定的限制，這就造成油氣管道的安全保障與土地使用權(quán)行使的現(xiàn)實(shí)矛盾。盡管物權(quán)法對(duì)地役權(quán)有專項(xiàng)規(guī)定， 但并未明確管道設(shè)施地役權(quán)的補(bǔ)償程序、范圍及標(biāo)準(zhǔn)， 造成管道企業(yè)難以操作。

油氣管道既屬于管道企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)設(shè)施，又屬于國(guó)家基礎(chǔ)能源設(shè)施，具有企業(yè)財(cái)產(chǎn)與公共財(cái)產(chǎn)雙重屬性。建議制定并完善有關(guān)地役權(quán)和管道通行權(quán)的法律規(guī)定，明確依法建設(shè)的管道影響其他土地使用的，可以通過設(shè)置地役權(quán)取得相關(guān)土地利用權(quán)，管道企業(yè)與土地使用權(quán)人簽訂地役權(quán)合同并登記，按照實(shí)際利用情況給予補(bǔ)償。規(guī)定內(nèi)容應(yīng)包括管道企業(yè)取得管道設(shè)施地役權(quán)的范圍、協(xié)商程序、補(bǔ)償范圍及標(biāo)準(zhǔn)等，從而為管道企業(yè)解決與相關(guān)土地權(quán)利人的權(quán)益之爭(zhēng)提供有力支撐。

（二）管道保護(hù)法規(guī)定范圍外的土地使用形成的安全風(fēng)險(xiǎn)

地區(qū)等級(jí)升級(jí)是管道保護(hù)法規(guī)定范圍外的土地使用形成管道安全風(fēng)險(xiǎn)的一類重要問題。當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段，城鄉(xiāng)建設(shè)速度很快，許多建設(shè)時(shí)期沿線人口稀少的在役管道周邊已發(fā)展成為人口密集地區(qū)，甚至成為人口稠密的城市中心區(qū)域，即管道沿線的地區(qū)等級(jí)發(fā)生了變化。2014年底，西氣東輸管道公司排查出地區(qū)等級(jí)升級(jí)管段264處， 涉及管道長(zhǎng)度達(dá)420余公里，以前遠(yuǎn)離居住區(qū)的管道逐漸被建（構(gòu)）筑物包圍，管道地區(qū)等級(jí)從一、二類地區(qū)變?yōu)槿�、四類地區(qū)，給這些地區(qū)的管道和沿線人民的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來了風(fēng)險(xiǎn)隱患。

例如，西氣東輸一線山西蒲縣城區(qū)的管道，2000 年11月依法取得了當(dāng)?shù)卣�府的管道路由�?guī)劃許可。工程建設(shè)期間，管道周邊為田地，遠(yuǎn)離城區(qū)，屬于一類或二類地區(qū)，管道設(shè)計(jì)壁厚為14.6～17.5mm，符合國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求。2007年，蒲縣開始實(shí)施城市擴(kuò)張建設(shè)，修建了大量基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)的建筑物與管道之間的距離滿足管道保護(hù)法管道中心線兩側(cè)5米范圍內(nèi)禁止修建建(構(gòu))筑物的規(guī)定，并且在管道兩側(cè)留有30米左右的空間。但依據(jù)《輸氣管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB 50251- 2003）關(guān)于地區(qū)等級(jí)劃分的規(guī)定，該地區(qū)由二類地區(qū)升級(jí)到四類地區(qū)，現(xiàn)役管道的壁厚和閥室間距已不符合該設(shè)計(jì)規(guī)范，管道的安全系數(shù)不能滿足當(dāng)前地區(qū)等級(jí)要求。為此，我們通過開展管道內(nèi)、外檢測(cè)掌握管道的安全狀態(tài)，同時(shí)通過人防、物防、技防和信息防等措施來消減風(fēng)險(xiǎn)。

高壓、特高壓直流輸電干擾是管道保護(hù)法規(guī)定范圍外的土地使用形成安全風(fēng)險(xiǎn)的另一類重要問題。高壓、特高壓直流輸電線路輸送容量大，輸電距離遠(yuǎn)，電壓等級(jí)高。事故狀態(tài)下，通過接地極向大地放電，在接地極周邊形成電位梯度場(chǎng)，影響油氣管道的安全運(yùn)行。

例如，西氣東輸管道公司和廣東省天然氣管網(wǎng)有限公司的管道在廣東境內(nèi)與南方電網(wǎng)的魚龍嶺接地極、大塘接地極和翁源接地極距離較近，其中最近處管道距離大塘接地極約95m。接地極放電時(shí)，管道上的最高干擾電壓高達(dá)數(shù)百伏，管中電流達(dá)到三位數(shù)水平，腐蝕速率可以達(dá)到毫米級(jí)每天，影響長(zhǎng)度達(dá)到百公里級(jí)別，嚴(yán)重影響管道安全。按照《高壓直流接地極技術(shù)導(dǎo)則》（DL/T 437-2012）和《高壓直流輸電大地返回運(yùn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)技術(shù)規(guī)定》（DLT 5224-2005）中的要求，直流接地極址選擇時(shí)，在預(yù)選極址10km范圍內(nèi)原則上不宜有地下金屬管道、鐵道及有效接地的送變電設(shè)施。上述10km 的安全距離無法適用于所有情況，無法保證在所有地區(qū)都能使油氣管道避免高壓直流接地極的干擾影響。這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展到一定階段出現(xiàn)的新問題，目前對(duì)此暫無相關(guān)強(qiáng)制性的法律規(guī)定或規(guī)范性文件。

管道保護(hù)法規(guī)定，在石油管道線路中心線兩側(cè)和附屬設(shè)施周邊建設(shè)建（構(gòu)）筑物的安全距離要符合國(guó)家規(guī)范的強(qiáng)制性規(guī)定。當(dāng)前油氣管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范均采用加強(qiáng)管道強(qiáng)度來保證管道周邊建筑物的安全。規(guī)范中并沒有考慮管道運(yùn)行過程中人口密度增加的問題以及增加強(qiáng)度并不能解決安全風(fēng)險(xiǎn)的情況。從技術(shù)層面看，該規(guī)范沒有按照管道通過地區(qū)人口密度、構(gòu)建筑物場(chǎng)所屬性、規(guī)模變化等情況，明確管道安全技術(shù)措施及實(shí)施工藝。

另一方面，管道保護(hù)法規(guī)定：“納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的管道建設(shè)用地，不得擅自改變用途”。由于國(guó)家至今未出臺(tái)全國(guó)性的管道建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃，致使重大管道建設(shè)項(xiàng)目與管道所在地的城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)生脫節(jié)。當(dāng)管道影響地方規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，地方往往要求管道企業(yè)無條件對(duì)管道進(jìn)行改線。

建議修訂現(xiàn)行管道保護(hù)法及管道設(shè)計(jì)規(guī)范，綜合考慮在役管道地區(qū)人口密度、建筑密度、市政工程密度等因素變化帶來的地區(qū)等級(jí)變化，對(duì)管道級(jí)別、地區(qū)級(jí)別變化造成的設(shè)計(jì)與現(xiàn)狀的差異，制定如換管、改線、降壓運(yùn)行或通過管道完整性管理進(jìn)行管控等處理措施，并明確為強(qiáng)制性要求。對(duì)于新出現(xiàn)的管道保護(hù)問題，及時(shí)開展研究，盡早解決安全隱患，并制定規(guī)范防止類似事件發(fā)生。

建議將地下總體規(guī)劃納入法律規(guī)范，制定有關(guān)地下管線相互間安全距離的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，建立完善城市地下管道管理的法律規(guī)章。明確各級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)油氣管道規(guī)劃建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，管道規(guī)劃建設(shè)必須符合管道保護(hù)要求，與土地利用整體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，與城市地下管網(wǎng)、地下軌道交通等各類地下空間和設(shè)施相銜接，不符合要求的不得開工建設(shè)。

三、部分管道保護(hù)法條款與先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)運(yùn)用的矛盾

隨著生產(chǎn)技術(shù)不斷進(jìn)步，關(guān)于安全邊界的界定實(shí)際在不斷發(fā)生變化，許多原先禁止的行為，在先進(jìn)技術(shù)的運(yùn)用支撐下，實(shí)際變得可以作為。管道保護(hù)法實(shí)踐中， 我們認(rèn)為以下幾個(gè)問題在滿足一定條件時(shí)可許可執(zhí)行。

（一）管道保護(hù)法要求在管道專用隧道中心線兩側(cè)各一千米地域范圍內(nèi)禁止采礦。管道企業(yè)依法開展工作時(shí)需要對(duì)管道兩側(cè)各一千米范圍內(nèi)的管道壓覆礦產(chǎn)資源進(jìn)行賠付。建議對(duì)采礦區(qū)與管道進(jìn)行相互影響評(píng)價(jià)，對(duì)不保留安全礦柱的采礦區(qū)不予以賠付。

（二）管道保護(hù)法要求在管道專用隧道中心線兩側(cè)各一千米地域范圍內(nèi)禁止爆破。建議非公共工程且確需實(shí)施爆破作業(yè)的，經(jīng)管道所在地縣級(jí)人民政府主管管道保護(hù)工作的部門批準(zhǔn)，并經(jīng)管道企業(yè)確認(rèn)，采取必要的安全防護(hù)措施，也可實(shí)施爆破。

（三）管道保護(hù)法要求穿越河流的管道線路中心線兩側(cè)各五百米地域范圍內(nèi)，禁止拋錨。建議由主管管道保護(hù)工作的行政部門組織安全評(píng)審，作出是否批準(zhǔn)建設(shè)碼頭并允許拋錨的決定。

綜上所述，我們認(rèn)為管道保護(hù)法實(shí)施的5年，是管道保護(hù)工作快速發(fā)展的5年，是社會(huì)各界大力支持管道保護(hù)工作的5年。我們看到了從國(guó)家到地方政府、管道企業(yè)及沿線各企事業(yè)單位與群眾對(duì)管道保護(hù)工作的重視與支持。當(dāng)然，我們也看到了擺在我們面前的諸多問題，這些問題需要大家一起開動(dòng)腦筋、運(yùn)用智慧加以解決，使管道保護(hù)工作步入更加完善的法制化軌道。

《管道保護(hù)》2015年第5期（總第24期）