由于我國能源分布的特點，陸上天然氣主要分布在西部地區，作為天然氣運輸的主要手段，管道建設在今后乃至更長的一段時期將處于高峰期。《石油天然氣管道保護法》的實施對保障管道工程建設發揮了積極效應。但因目前管道保護法部分條款過于原則，存在理解差異，致使法律運用不可避免出現了一些偏差， 迫切需要我們加強對法律的學習和研究，統一思想認識。

管道建設中存在的法律風險

（一）土地補償標準問題

長輸管道項目建設周期長、涉及地域廣、土地類別繁雜，用地性質也多種多樣。建設用地主要包括管道工程鋪設作業帶、施工便道、設備堆放場地、取棄土場地、站場、截斷閥室、伴行路、儲氣庫等，具體管道用地類別總體來說分為臨時建設用地、永久性建設用地、管道穿跨越用地、管道通行及限制用地、管道后續使用土地。

由于用地的上述特點，在管道建設和運營過程中因采取了不同補償標準而產生的矛盾日益凸顯。管道保護法第十四條、第二十七條規定了需要管道企業補償或賠償的情形，但并未對補償的標準、范圍作明確的規定，加上管道保護法第二十九條至三十五條對管道地表及其周邊土地利用行為進行了約束，土地權利人對此也非常敏感，補償標準成為用地矛盾的焦點。

管道保護法規定在管道中心線兩側各五米范圍內，禁止種植深根植物、取土、采石、挖塘、排放腐蝕性物質、修建建筑物、構筑物等。由此給土地的所有者和使用者造成諸多不利影響，特別是集體用地中工礦用地、農村居民的宅基地、經濟作物種植園地以及由他人取得使用權的國有土地，有時會出現土地使用權人因管道建設而不得不改變原有土地用途的情況。

土地權利人不僅要求對這種限制進行補償，有時還會要求以永久用地方式給予補償， 勢必增加管道建設成本，影響管道建設周期。如西氣東輸管道公司某管道所經過某省各縣市均要求管道兩側各5米及站場、閥室及放空區外安全距離內用地，都按照永久用地標準進行補償，但無法辦理永久土地使用權證，增加了法律風險。

如果對管道中心線兩側一定距離范圍內的土地進行永久性征地，即使取得了建設用地使用權，但由于實際利用的難度及管理成本，管道企業并不會直接使用該土地，而是由原權利人繼續使用，這樣就會造成土地管理混亂，管道安全隱患并未徹底消除。

（二）管道兩側壓覆礦產問題

管道保護法第三十三條、三十五條、四十六條等條款規定，在管道線路中心線兩側各200米和管道附屬設施周邊500米地域范圍內，進行爆破、地震法勘探或者工程挖掘、工程鉆探、采礦，施工單位應當向管道所在地縣級人民政府主管管道保護工作的部門提出申請，主管部門接到申請后，應當組織施工單位與管道企業協商確定施工作業方案，并簽訂安全防護協議；協商不成的，主管管道保護工作的部門應當組織進行安全評審，作出是否批準作業的決定。在管道專用隧道中心線兩側各一千米地域范圍內，禁止采石、采礦、爆破。

在上述規定范圍內，如有壓覆礦產的現象，管道企業要與礦產單位協商確定管道安全防護方案，并承擔由此增加的費用。但在實際中，礦產單位往往不愿意協商簽訂協議，而是要求管道改線或提出高額補償。雖然國家對壓覆礦產補償有規定，但實際執行難度較大。一些礦產單位對勘察區評估結果不予認可，認為礦產勘探前景較好，僅補償勘探前期費用不夠，要求對未來預期收益進行彌補，導致談判停滯，影響管道施工建設。

國家安監總局2011年制定了《小型露天采石場安全管理與監督檢查規定》，對于未委托具備相應資質的設計單位編制開采設計或者開采方案，以及周邊300米范圍內存在生產生活設施的小型露天采石場，安全生產監督管理部門不得對其進行審查和驗收。此條與管道保護法管道兩側200米范圍的規定不一致，也使壓礦補償談判出現糾紛。

（三）管道穿越河流的問題

管道保護法第三十二條規定， 在穿越河流的管道線路中心線兩側各500米地域范圍內， 禁止拋錨、拖錨、挖砂、挖泥、采石、水下爆破。該條本意是為了保護管道安全，但在實際中反而對管道建設造成了很大限制。如西氣東輸管道公司在江蘇省泰興—芙蓉天然氣管道穿越長江選址中，由于長江兩岸港口、錨地及各種規劃已經存在，地方政府、海事、港口及規劃部門以管道上下游500米內存在港口、規劃及錨地為由，依照管道保護法第三十二條規定， 對該管道長江穿越項目選址不予批復。

有關建議

針對目前天然氣管道建設實踐與管道保護法部分規定存在一定矛盾，本著節約用地、管道與其他工程相遇確保雙方安全的原則，提出如下建議：

（一）依據《物權法》取得土地使用權

將集約節約用地的理念貫穿于管道建設整個過程。在設計階段，嚴格執行國土資源部及中國石油天然氣集團公司共同發布的石油天然氣工程項目建設用地指標，確保站場、閥室等永久用地符合國家有關指標要求。在施工階段，積極優化施工方案，相鄰管道建設優化施工工期，確保同溝敷設，減少重復占地。同時嚴格按設計的作業寬度施工，杜絕超占地作業，減少土地沖突事件的發生。

《土地登記規則》明確了“土地他項權利登記”的概念。國家土地管理局《關于印發<確定土地所有權和使用權的若干規定>的通知》（[1995]國土籍字第26號）及《物權法》對土地他項權利都做出了具體規定：地面與空中、地面與地下立體交叉使用土地的，土地使用權確定給地面使用者，空中和地下可確定為他項權利。根據此規定，管道埋地敷設只是對土地一部分地下空間的利用，地下用地可確定為他項權利用地。

管道建成后土地所有者或使用者還可以繼續擁有或使用土地，只是放棄了部分權利。可以將這類土地的利用權依照《物權法》中的地役權（土地他項權利）制度加以解決。使管道建設所取得的土地權利包括永久土地使用權、臨時土地使用權和土地他項權利，注冊登記，做到有法可依、依法保護。

（二）依法合理解決礦產壓覆問題

為規避城市規劃密集區，地方政府一般要求管道線路設置在山區，采取隧道穿越方式通過， 如此導致礦產壓覆數量及種類增多。如西氣東輸三線東段的江西、福建山區共壓覆68處礦產，包括煤礦、采石場、稀土礦、有色金屬礦等。為避免過多礦產被壓覆無法開采，同時保護天然氣管道安全運行，建議細化管道保護法第四十六條規定，由政府主管管道保護工作部門主持，通過專家評估，確定管道壓覆礦產的方式和對管道安全運行的影響程度，采取簽訂免責協議或改變礦產開采手段和管道路由等措施妥善解決。管道保護法沒有規定礦產深度，建議增加對管道壓覆礦產深度影響的條款，如采礦深度較深對管道安全運行無明顯影響，可簽署免責協議。

（三）制定管道保護法的實施細則

隨著我國城鎮化規模的不斷擴大，管道建設保護與城鎮規劃和道路、電力、水利等建設項目之間的矛盾日益突出。管道穿越城鎮規劃，與道路、電力等設施線路平行或重合問題時有發生， 管道穿越河流無法滿足安全防護距離，管道路由選擇愈發困難。

管道保護法第十三條規定，如新建管道通過區域受地理環境限制，可由管道企業提出防護方案，經專家論證并由地方主管管道保護工作的部門批準，方可開展建設。應盡快制定實施細則， 對路由選擇困難的區域，經過政府管道保護、安監、規劃等部門和專家團隊論證提出可行方案。而對于第三十二條規定，可以根據管道穿越河流的施工工藝條件進一步細化。筆者認為該條款所指穿越應為大開挖穿越工藝，一般管道埋深在2~3米；而定向鉆穿越管道埋深一般在河床下20 米；盾構埋深則達到40—60米。建議根據不同的管道施工工藝制定相應的管道保護標準。◢

（邱春斌：西氣東輸管道公司工程處處長）

參考文獻：

王榮敏，林罡，王琦.淺談石油天然氣管道保護法與管道建設的關系 2012.6 中國石油和化工

《管道保護》2015年第1期（總第20期）