管道保護法第三十條規定：管道線路中心線兩側各5米區域內不得種植深根植物、不得修建建構筑物。而物權法第四條規定： 國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權(含土地承包經營權、宅基地使用權）受法律保護，任何單位和個人不得侵犯；土地管理法第十三條規定：依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。請問，三部法律的規定是否存在矛盾？

另外，由于管道建設屬于臨時用地，期滿后，如土地承包經營單位或宅基地使用者繼續在管道上方修建建構筑物、種植深根植物，應該如何處理？

討論：

王世聲(中石化集團公司法律部）：

如果單獨看管道保護法第30條，和物權法、土地管理法的相關規定確有不一致之處，但結合管道保護法第十四條“管道建設使用土地，依照《中華人民共和國土地管理法》等法律、行政法規的規定執行。依法建設的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業應當按照管道建設時土地的用途給予補償”的規定整體看，并不存在矛盾。

首先，從管道企業（即管道權利人）與土地權利人（農地、林地使用權人等） 的關系看，雙方是平等的民事主體，不存在誰的權利更優先的問題。在現實中， 土地權利人取得土地權利在先，管道企業的管道通過權在后，管道企業欲通過他人土地的，需要雙方進行平等協商，明確各自的權利義務，本質上屬于合同關系。但油氣管道作為能源基礎設施，其通過權客觀上應具有優先性，如果逐一協商，談判成本過高，管道將無法修建。因此，管道企業利用他人土地的合同具有一定程度的單邊性，只要符合管道用地規劃，且管道企業依照管道保護法第14條支付了補償義務，土地利用合同就自動生效。筆者認為第三十條應屬于合同中土地權利人應承擔的主要義務。

其次，從保護管道安全角度看，管道安全屬于外部安全，需要土地權利人的配合。既然賦予了土地權利人的義務（即限制其對土地的利用），管道企業當應支付相應的對價。管道安全是有成本的，這一成本應由管道企業承擔。目前只考慮管道修建階段的土地成本，而未將管道運營階段的土地成本考慮進來，造成了管道企業與土地權利人的利益沖突。因此，建議重新核定管輸成本，將運營階段的土地成本納入管輸成本， 確保管道企業支付土地費用“師出有名”，是保證管道用地安全的關鍵。管道企業通過支付對價，取得獨立的土地權利也有利于維護管道企業利益。

第三，解決思路。管道安全的實現應本著實現共贏，調動土地權利人的積極性這一思路進行。因為土地權利人最清楚其土地上管道的情況，如是否有打孔盜油、是否存在漏油等現象。建議：

解決思路一：根據物權法上的地役權制度，制定油氣管道通行地役權合同標準文本，就雙方的權利義務、合同期限進行細化，明確將第三十條納入合同中，由縣一級政府代表土地權利人與管道企業簽訂合同，管道企業取得獨立的用地權利，依據物權法、不動產登記條例進行登記。

解決思路二：管道企業與縣級地方政府、土地權利人代表共同核算土地成本及補償標準，明確土地權利人應承擔第三十條規定的義務方可獲得補償。管道企業將補償費用交付地方政府，由其支付給土地權利人，并進行公示。

劉輝（中石油集團公司法律事務部）：

管道用地，要滿足管道敷設的用地需要，同時要滿足管道長期運行維護的用地需要。管道一般埋地敷設不占用地表，因此可不通過征地取得建設用地使用權。在此情況下，管道通過他人所有或者依法取得土地使用權的土地，應當解決兩個問題：一是管道通過他人土地的法律依據問題；二是管道用地權屬性質及補償問題。

首先，我們考察管道通過他人土地的法律依據。

管道企業擬建管道， 首先要取得能源主管部門頒發的“路條”，據以開展前期工作。對需取得建設用地許可證的站場用地，在取得項目選址意見書、用地預審意見、環境影響評價審批文件等前置批復文件并經核準后，可辦理土地使用手續。根據管道保護法第15條規定，依照法律和國務院的規定，取得行政許可或者已報送備案并符合開工條件的管道項目的建設，任何單位和個人不得阻礙。但同時，我國物權法、土地管理法均規定，土地用益物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。如果根據上述第十五條可以認為經核準的管道有權通過他人土地，那么，管道通過他人土地的法理依據和權利基礎是什么，法律沒有明確規定。而國外則普遍實行管道通過權制度。如美國天然氣法案規定，進行石油天然氣管道的建設和運營， 必須取得管道通過權（right of way for pipeline）。對作為公用設施的天然氣管道， 還可通過行使能源委員會頒發的“公關便利與必要證書”所賦予的征用權而取得。如果天然氣管道建設方不能與土地權利人達成一致（通常是對補償標準協商無果），則有權通過訴諸法院裁決確定補償標準，最終取得管道通行權，這是美國油氣管道通過他人土地的權利依據。另一方面，根據我國土地管理法、物權法的規定，與國家或者集體所有的土地有關的用益物權包括建設用地使用權、土地承包經營權、宅基地使用權、地役權。從管道用地特點看，在現行物權法范疇內，管道用地權屬性質只可能是地役權。但由于地役權因約定而設立，因此，經核準的管道項目，如果沒有法律賦予的強制通過權，在協商無果的情況下，意味著管道項目最終無法取得用地權利，管道建設和運行用地無法得到保障。因此，如果法律不賦予管道通過他人土地的權利而只靠地役權，不能完全解決管道用地問題。

其次，我們考察管道通過權的權屬性質和時間效力。

美國的管道通過權由天然氣法案規定（15 U.S.C第717f款），屬于一種行政授權，在美國的土地所有制下，其在私法上的法律表現形式有三種：一是與土地權利人協商一致達成地役權協議；二是與土地權利人簽訂租賃合同；三是簽訂資產收購合同從土地權利人處購買通行所需的土地。其中地役權協議最為普遍。美國管道通過權效力及于管道建設期和運行期，管道通過權的期限不超過30年。我國管道保護法第十四條關于管道用地的規定，至少從文義上看， 只規定了管道建設期用地， 未涉及運行期，這對土地永久征用的情形沒有問題，但對管道這種不征地的情形， 則存在問題，特別是直接關系到補償問題。實際上，土地管理法規定的永久性和臨時性用地兩種方式均不能適應管道項目特殊的用地需求，管道只在地下通過不占用地表但又長期影響地表的用地方式如何規范，在法律上存在空白，這也是實踐中對管道用地屬于永久性用地還是臨時性用地存在諸多爭議，直接導致補償期限不明，臨時耕地占用稅適用糾紛，以及管道運行后管道中心線兩側一定保護范圍內限制他人土地使用的規定與他人的土地承包經營權或宅基地使用權之間的沖突普遍存在的根本原因之一。

再次，我們考察管道通過權的法律意義。

美國管道通過權的寬度一般不超過50英尺，加上管道的寬度，大約為管道中心線兩側各15米范圍，通過權的主體是管道及其附屬設施。在通過權范圍之外因管道建設需要臨時用地的，還應取得臨時用地許可。法律保護通過權和臨時用地許可證范圍內土地權利人的利益，管道建設與運行維護不得損害環境、侵害公私財產及公共健康與安全。同時， 在通過權范圍內的土地使用受到限制，如允許進行農業種植但不得種植深根植物或者建造房屋，進行可能影響管道安全的用地行為或其他活動，必須預先得到管道公司的同意。

綜上所述，我國目前的管道用地制度亟待完善。適應管道用地的特點，應依法明確管道通過他人土地的法律依據或權利基礎。建議在管道保護法修訂時確立管道通過權制度，明確經核準的管道項目享有管道通過權。管道通過權本身屬于公法賦予管道項目的一項普遍權利，具體項目的管道通過權的具體內容，通過管道企業與有關方簽署地權協議的私法方式確定，包括通過權范圍、期限、補償標準、有關方權利義務等。同時，國家出臺相關配套制度或指南， 作為有關方協商時的依據和參考。管道通過權的地役權登記按照國家有關法律行政法規的規定執行。

張曄（ 北京市市政市容管委會管道保護工作辦公室）：

管道保護法、物權法、土地管理法在土地承包經營和宅基地范圍內確實存在法律抵觸，這也是我們開展管道保護工作過程中經常遇到且難以協調解決的問題。

法律抵觸的表現， 一是土地承包經營方面。按照土地管理法要求，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。按照土地承包法的要求，村集體經濟組織或者村民委員會發包后，與承包人依法簽訂合同，承包方自承包合同生效時即取得土地承包經營權（土地承包后依法不能進行非農業建設，但可以進行農業建設，包括建設農業設施）。由于這個過程不需看地下設施的資料， 因此，只要有土地承包經營權，在其上建設農業大棚和植樹就沒有違反法律程序， 同時就有可能占壓穿過農林用地的石油天然氣管道。

二是宅基地方面。與土地承包經營情況相比要單純一些，而且管道經過宅基地的情況也不象經過土地承包經營區域那樣普遍，其引發法律抵觸的根源在于物權法對宅基地使用權的保護，即管道上方宅基地能否建房的問題。

建議從以下幾個方面考慮：

（一）對法律抵觸問題進行裁決。立法法第八十三條規定：“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定； 新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。”由于管道保護法的出臺晚于物權法和土地管理法，因此，應由國家或省、自治區、直轄市管道保護主管部門協調本級政府法制部門，對哪部法為特別規定，哪部法為一般規定以正式文件進行明確， 作為處理法律抵觸問題的先決條件。

（ 二） 兼顧情理法的原則治理土地承包中占壓管道的問題。由于立法法第八十四條規定：“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。”因此，各級管道保護主管部門應根據當地情況， 以管道保護法實施時間或該法實施之后的某一時間為節點出臺措施，一是對該時間節點之前已承包的土地，以及在該時間節點之后且管道建設之前承包的土地，利用開展油氣輸送管道隱患攻堅戰的契機，拆除占壓物，并對承包者剩余承包期限的相關損失進行一次性補償；二是對該時間節點之后且在管道運行之后承包的土地，無條件拆除占壓物；三是對違法占壓物一律無條件拆除；四是規定拆除占壓物后，如再出現占壓行為，要嚴格依據管道保護法的要求進行執法和處理。

（ 三） 科學解決土地承包中占壓物拆除的補償問題。對需要補償的，各級管道保護主管部門一是可會同國土、農業、林業等有關部門，依法依規制定、出臺補償標準，并定期根據經濟社會發展情況對補償標準進行更新；二是也可制定有關補償管理辦法，確定一批有資質的評估企業，對承包者的損失進行評估，根據評估結果予以補償，盡可能保護拆除占壓物時承包者的利益。

（四）合理解決宅基地的相關問題。由于管道通過宅基地的情況相對較少，且宅基地面積與土地承包經營區域相比也較小，管道保護部門應與規劃、國土部門建立聯動機制，出臺為保護管道置換宅基地位置的政策措施，確保在保護管道的同時不損害農民的利益。

王曉林（甘肅省管道保護協會）：

一、從立法方面來看， 石油天然氣管道保護法關于管道建設用地的規定與土地管理法和物權法中有關建設用地的規定并無沖突。

管道保護法第十四條規定：“管道建設使用土地， 依照《中華人民共和國土地管理法》等法律、行政法規的規定執行。依法建設的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業應當按照管道建設時土地的用途給予補償。”

土地管理法對建設用地的規定，涉及國有土地的， 以出讓、劃撥方式使用；涉及農民集體所有土地的， 通過國家征收的方式使用。涉及臨時用地的，土地管理法第五十七條規定：“ 建設項目施工和地質勘查需要臨時使用國有土地或者農民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門批準。其中，在城市規劃區內的臨時用地，在報批前，應當先經有關城市規劃行政主管部門同意。土地使用者應當根據土地權屬，與有關土地行政主管部門或者農村集體經濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地補償費。臨時使用土地的使用者應當按照臨時使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。臨時使用土地期限一般不超過二年。”

物權法第八十七條規定：“不動產權利人對相鄰權利人因通行等必須利用其土地的，應當提供必要的便利。”第八十八條規定： “不動產權利人因建造、修繕建筑物以及鋪設電線、電纜、水管、暖氣和燃氣管線等必須利用相鄰土地、建筑物的，該土地、建筑物的權利人應當提供必要的便利。”第一百三十五條規定：“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施。”第一百三十六條規定：“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權， 不得損害已設立的用益物權。” 第一百五十一條規定：“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規定辦理。”

從上述三部法律有關建設用地的規定來看，其表述是一致的，不存在相抵觸的問題。

二、從反映的問題來看，主要是實踐中遇到的一些實際問題。

據反映，管道建設用地，凡通過國有土地的出讓、劃撥而取得使用權的， 基本沒有麻煩，而不斷產生的問題主要發生在臨時使用農民集體所有的土地上。

（一）管道建設在先， 土地承包在后引起的占壓問題。如有的同志反映，“按照土地承包法的有關規定，村集體經濟組織或者村民委員會與承包人依法簽訂合同后，承包方自承包合同生效時即取得土地承包經營權（土地承包后依法不能進行非農業建設，但可以進行農業建設，包括建設農業設施）。由于這個過程不需看地下設施的資料，因此， 只要取得土地承包經營權，在地面上建設農業大棚和植樹就沒有違法，同時就有可能占壓穿過農林用地的石油天然氣管道。”對于管道建設在先，土地承包在后引起的占壓等問題，應按照后權不得損害先權的相鄰原則處理， 不允許土地承包者違法建設和種植不符合規定的植物。

（二）土地承包在先， 管道建設在后引起的占壓問題。管道建設在通過已經承包的土地時，簽訂了臨時用地合同，承包戶當時也種植的是符合管道保護要求的農作物，但承包戶事后又在管道上方蓋大棚、種樹。對于土地承包雖然在先，管道建設在通過已經承包的土地時，簽訂了臨時用地合同， 承包戶當時種植的也是符合管道保護要求的農作物，但事后又在管道上方蓋大棚、種樹的行為，必須嚴格按照管道保護法的有關規定和臨時用地合同的約定來處理。

（三）取得宅基地在先，管道建設在后引起的占壓問題。村民已取得宅基地使用權，但尚未建房，管道從其宅基地下方或者未相距夠5米處通過，后村民在宅基地上建房，造成占壓和安全威脅。對此問題，首先在選址時應盡量避開；未避開已建成時，如最初未對村民明確就此補償，應按照后權不得損害先權的原則進行補償或者協調重置宅基地，但村民也不能因先取得宅基地使用權而可以違法侵害管道保護安全。

（四）管道建設在先， 取得宅基地在后引起的占壓問題。管道建設通過時并非是宅基地，管道建成后，此地被批給村民作為宅基地， 村民建房造成占壓。亦應按照后權不得損害先權的原則處理，村民不能建房。宅基地審批機關應當對此錯誤審批負責， 村民亦應對其建房威脅管道保護安全的行為承擔法律責任，但管道企業應履行告知危害后果的義務。

三、解決管道建設臨時使用農民集體所有的土地發生的占壓等問題的建議。

首先，鑒于農民集體所有的土地經營使用情況比較復雜，管道企業在主要管線建設中用地，應從長久安全保護考慮，請求政府對農民集體所有的土地予以征收后獲得國有土地使用權，以便建立長久性的安全保護走廊。

其次，對管道通過農民集體所有的土地，管道企業凡打包一攬子與土地行政管理部門簽訂有關補償協議時，應當就可預見的風險和問題明確責任，不留后患。情況允許時，也可以直接與集體土地所有權人、使用權人簽訂細致明確的補償協議，明確權利義務。

第三，對于管道建設在先，其他權利設定在后，但后權損害先權，對管道保護安全造成威脅的，應由后權設定機關和違法占壓人承擔全部責任。

第四，管道建設在通過承包地時，已簽訂了臨時用地合同，但承包戶事后又在管道上方蓋大棚、種樹的行為，可以追究其違約責任和違反管道保護法有關規定的責任。

第五，制止危害管道保護安全的行為，可以采取告知危害后果，進行勸阻；簽訂有合約的，可以追究違約責任；同時提請行政執法機關依據管道保護法的有關規定進行處罰和對違法修建的建筑物、構筑物或者其他設施進行拆除。

總之，凡是危害管道保護安全的行為，不論以什么理由以什么依據，都是不能允許的，任何理由和依據都不可能給危害管道保護安全的行為提供支撐， 所以對于危害管道保護安全的行為必須在第一時間發現和制止。◢

《管道保護》2015年第3期（總第22期）