美國與加拿大均為世界石油天然氣生產、消費大國。美國的油氣資源開發生產以滿足國內需求和保證適度的戰略儲備為主。目前共有20萬英里（約合32.2萬公里—本刊注） 的油氣管道， 每天運輸4000萬桶（約合544萬噸—本刊注）石油產品， 管道運輸占油品運輸總量的66％。 加拿大約有4萬英里（約合6.4萬公里—本刊注） 油氣管道， 70%的油氣產品輸往美國。 由于石油、天然氣管道屬于資本密集型基礎設施， 并具有十分明顯的自然壟斷特點， 美、 加兩國政府為了在實現投資建設的規模經濟效應的同時， 確保管道使用者和最終消費者的利益不受侵害， 都對油氣管道建設、 運營、 準入、 安全、 環保以及運輸配送費率和服務等方面實行全面的政府審批和監管。

據了解， 由于美、 加兩國經濟發達、 法制健全、 政府監管到位以及公眾法律意識較高等原因， 兩國油氣管道未曾遇到打孔盜油盜氣問題，主要問題是由施工誤操作、 管線腐蝕等造成的意外事故。 據統計， 1990至1999年間， 美國油氣管道共發生777起重大事故， 其中施工誤操作導致管線破壞事故319起（占41％） 、 腐蝕事故173起（占22％） 。

主要做法

（一）形成了比較完善的油氣管道安全保護法律體系。 美國自1968年出臺《天然氣油氣管道安全法案》 以來， 相繼出臺了幾十部法律法規，逐步完善了油氣管道安全保護法律體系。 《天然氣油氣管道安全法案》 授權交通部負責管理油氣管道的設計、 建設、 運營、 維修保養以及對油氣溢漏事故的應急救護培訓。 1988年《油氣管道安全再授權法案》 規定建立突發事件和溢漏事故的應急協作機制。 1992年《天然氣油氣管道安全法案》 擴大交通部對油氣管道的監察職權， 要求對高密度人口居住區域的高敏感環境進行識別， 對查找定位危險油氣管道破裂技術的評估和使用做了規定。 1996年《可靠的油氣管道和安全伙伴關系法案》 規定建立風險管理示范項目， 建立最低安全標準和操作人員資格認證。 2002年《油氣管道安全促進法案》 規定， 加強聯邦油氣管道安全程序， 國家監督油氣管道運營商及進行油氣管道安全的公眾教育， 規定油氣管道運營商在高風險區域進行風險分析并執行一體化管理程序， 要求在十年內對所有高風險油氣管道區里的初期管道進行完好性評估， 授權交通部為潛在的安全問題制定安全操作方法。 2002年《國土安全法案及國家保安總統令》 授權國土安全部調動整個國家力量保護重要基礎設施和關鍵資源， 能源部確保國家能源安全， 交通部和國土安全部在所有運輸保安和基礎設施保護問題上分工協作。 此外， 美國許多州也制定了管道安全保護法律。

加拿大先后制定了《能源管理法》 、 《石油和天然氣操作法》 、 《環境評估法》 以及《陸上石油天然氣管道條例》 、 《管道穿跨越條例》 、《管道公司信息保護條例》 等幾十部法律法規。2004年6月， 加拿大國會討論通過了C7法令， 規定國家能源委員會有權定期或不定期視察管道公司， 有權對管道公司進行警告和行政處罰。 此外， 擁有油氣資源的省政府有權就油氣資源勘探開發生產及管道運輸等事宜立法。

（二）建立了比較健全的油氣管道安全監管機構。 美國聯邦政府有七個部門負責油氣管道安全監管事務， 彼此分工明確， 形成了比較健全的監管體系。

1、 交通部。 該部是美國聯邦政府管理油氣管道安全的主要機構， 其下設的研究和特殊計劃局負責監管全美運輸行業， 包括水路、 陸路、 空運和管道運輸， 為運輸行業制定安全標準。 該局通過油氣管道安全辦公室（以下簡稱OPS） 履行其監管油氣管道安全職責， OPS負責制定油氣管道的設計、 建設、 運行及維修最低安全標準， 保障油氣管道在安全、 可靠、 環保的狀況下運營。 目前OPS有143名職員（其中85名為檢查員） ， OPS正申請將檢查員增加到109名。 OPS組織各種培訓， 要求新任命的州安全檢查員在3年內完成所有的適用培訓課程， 使其熟知管道安全規則要求。按照法律授權， OPS有權對違反管道安全法律法規的管道公司進行警告、 強制執行罰款處罰甚至可以進行刑事處罰。 近年來， OPS對管道公司逐漸減少了罰款手段， 更多地采用發警告信的方式， 這使OPS與管道公司更好地互相合作、 有建設性地解決問題。 OPS要求管道公司出具事故報告及有關安全狀況的年度報告， 要求公司對操作者進行資格審查和培訓， 制定溢漏事故責任制，要求對管道的暴露設施進行有效保護， 對在高風險地區管道進行風險評估。 OPS要求所有管道公司都參加一呼即通系統， 規定在管道安全區附近開展的所有施工活動必須通過該系統事先與地下設施和管道業主聯系， 在未得到其許可前， 不得動工。 OPS還出版一些細則和手冊， 向公眾宣傳安全挖掘和管道保護信息。

2、 能源部。 能源部是美國油氣戰略主管部門， 其下屬的聯邦能源監管委員會（以下簡稱FERC） 是獨立于政府主管油氣工業部門之外的行業監管機構， 主要負責審批和監管州際天然氣管道項目。 FERC由5名委員組成， 他們均在征得參議院同意后由總統任命， 任期5年。 FERC現有550人負責油氣監管工作， 其中負責管道監管的60人。 委員會每月召開兩次會議， 每年向參、 眾兩院匯報一次工作。

3、 國家運輸安全理事會。 負責調查油氣管道事故。

4、 國土安全部。 國土安全部下設的信息分析與基礎設施保護局是重要基礎設施安全保護工作的主管部門， 該局下設重要基礎設施保障辦公室和國家基礎設施保護中心， 前者負責協調重要基礎設施（包括油氣管道） 的安全保護工作； 后者負責偵查、 預防、 打擊針對重要基礎設施發生的惡意行動并采取應急救護措施。

除上述部門外， 美國內務部礦物管理部負責管理大陸架上的油氣管道安全， 環境保護局負責管理油氣溢漏、 油氣罐、 處理廠， 司法部負責對違反管道安全法的刑事和民事責任案件進行起訴。 大部分州政府也設立了能源管理部門和油氣管道監管機構。

加拿大油氣行業主管部門為自然資源部，主要負責制定國家總體能源戰略和政策目標、 確保資源的合理開發利用和國內能源供應。 自然資源部下設的國家能源委員會負責管理石油天然氣工業， 委員會有9名成員， 均由政府任命， 任期7年， 可連選連任， 現有280名職員。 委員會的主要職責是研究國家能源狀況， 提出有效利用能源的合理建議， 審批油氣管道設計、 建設、 運營、維護、 廢棄及事故調查工作。 委員會規定管道公司必須達到其制定的安全運營目標， 定期提交安全環保措施實施報告。 委員會每3個月視察一遍所有管道公司， 每兩年對管道公司進行一次風險評估， 對違反管道安全法律法規的管道公司可以進行警告、 罰款， 嚴重的可以責令公司停業整頓。加拿大各省都有分管能源事務的主管部門， 并設有獨立的油氣管道監管機構。

美、 加兩國除建立了比較健全的油氣管道政府監管機構外， 還有很多油氣管道安全服務中介機構， 在協同政府部門和管道公司維護油氣管道安全方面發揮著重要作用。 如北美能源標準委員會、 美國洲際天然氣協會、 美國氣體協會、 美國石油學會、 石油管道學會、 氣體技術學會、 國際管道研究學會等。 這些中介機構都有自己的章程和專家， 制定了許多油氣管道安全運營標準， 不僅為管道公司做好安全生產和運營提供了指導，也為政府制定法律提供了參考。

（三）大力推行風險評估技術，建立油氣管道風險管理機制。 基于法律的要求， 美、 加兩國政府都在油氣管道公司中大力推行風險評估技術， 對減少管道運營隱患、 保障管道安全起到了十分重要的作用。 美國交通部油氣管道安全辦公室制定了管道風險管理法規、 標準和風險評估總體規劃， 將人口密集區、 環境敏感區、 商業航運水域作為高風險區管理范圍， 要求位于高風險區運營規模超過500英里的油氣管道公司必須制定風險評估方案， 對油氣管道定期進行動態評估。 在評估的基礎上， 對高風險區進行標注， 并采取相應的安全防范措施。 為保證風險評估的客觀性，專門吸收政府部門、 企業、 行業協會、 保安、 安全、 信息自動化等方面的代表進行評估。 風險評估的主要方法是： 將管道被攻擊的可能性、 面臨的風險和威脅內容、 管道薄弱性和目標吸引力四個方面內容作為風險變量， 采用“五步分析法”進行風險評估， 即： 對管道特點進行了解、 對威脅進行評估、 進行管道薄弱性分析、 進行風險評估和防范措施分析。 經過“五步分析法”， 將威脅等級、 目標吸引力等級、 隱患等級組成風險等級矩陣， 確定管道的風險級別。 最后， 根據管道的風險級別， 采取相應措施降低安全風險。

經過前一階段的風險評估， 目前美國已檢查出兩萬余處薄弱環節和隱患， 并正采取補救措施。

加拿大國家能源委員會借鑒美國的做法， 也制定了本國油氣管道風險評估規劃和標準。

（四）油氣管道企業大力加強內部安全保衛工作。 一是制定安保計劃， 加強重點部位的防護。 多數管道企業制定了完善的治安計劃和應急預案， 由安全處長負責督促落實； 加強與政府主管部門的溝通和協調， 實現信息共享； 企業安全與人事部門密切配合， 對主控室等重點要害部位員工的身份進行嚴格審查， 并進行嚴格培訓；對主控室及一些重要站場派員工值守。 二是完善物理防護措施， 盡量降低被破壞的風險。 美、 加兩國油氣管道在建設時就兼顧防破壞、 降低管線脆弱性的需要， 多數管線埋在地下， 同一管線一般埋設三至六根有一定間距的管道； 管線主控室一般有兩個， 有的設三個， 如美國跨國管道公司就有兩個主控室， 我們參觀的主控室設在公司總部， 另外一個備用主控室相距較遠， 可抵御洪水、 颶風襲擊， 備有充足的食品， 2到3分鐘內即可啟用； 為防范汽車炸彈的襲擊， 重要站場周邊一般圍有堅固的水泥隔離墩。 三是廣泛運用高科技手段， 加強管道安全監控。 美、 加兩國勞動力成本高， 很少大量動用人力巡線， 更多地運用高科技手段加強防護。 多數管道公司采用直升機巡線， 部分管道公司每兩周用衛星對管線掃描一次。 管道公司普遍應用GIS（地理信息系統） 、SCADA(監控和數據采集系統)、 Smart Pigging(智能清管器)、 Pressure Drops(壓降)等技術。 據了解， 美國新澤西州一家管道公司正在研發運用聲納技術對管道運行情況進行監控。 四是廣泛發動公眾參與管道安全保護工作。 管道企業公布舉報電話， 在管道沿線樹立標志牌， 向公眾發放管道走向圖， 鼓勵公眾發現問題及時報告。

（五）高度重視油氣管道反恐工作。 油氣管道作為關系國計民生的國家重要基礎設施， 是美、 加兩國政府反恐工作的重點之一， 相比較而言， 美國對反恐的重視程度更高一些。 美國除國土安全部總體協調油氣管道等重要基礎設施的反恐工作外， 交通部還與管道企業共同建立管道信息共享維護中心， 進行管道薄弱性分析， 防止網絡攻擊。 一是增加恐怖分子的攻擊難度預期值。對公眾加強宣傳提高其安全認知， 讓恐怖分子認識到社會在關注管道安全； 把管道保護重點放在容易出問題的點上， 如河道交匯點、 控制中心、泵站、 儲藏設施等； 如果恐怖襲擊級別處于較高狀態， 則由國民警衛隊和地方警察對一些重要管段進行武裝守護。 二是降低恐怖分子的攻擊成果期望值。 向恐怖分子發出“我們不是恐怖襲擊的理想目標”的信息； 制訂防恐怖襲擊預案， 進行有效的圍堵。 三是限制對信息的獲取， 削弱恐怖分子的實力。 通過各種方式蒙蔽恐怖分子， 設置物理屏障防止管道重點部位被窺探； 加強管道運營的安全保密工作； 發動雇員和市民共同加入管道監察和保護工作； 管道走向是向公眾公開的，但是為防恐怖襲擊， 政府要求管道公司不得隨意對外提供管道具體方位、 管徑、 運輸產品、 運量、 操作數據以及主控室、 閥門位置和動力來源等。 四是降低恐怖襲擊的損失。 在管道設計和建造時， 采用最小損失原則， 將危險材料儲存點最少化； 要求管道公司在安全程序中加入防范恐怖襲擊的內容； 將消防、 營救及其他緊急救護力量放到損失控制管理計劃中綜合考慮。

（六）油氣管道安全保護經費來源廣泛、保障充足。 美國聯邦政府專門從預算中列支設立了管道安全保護經費， 以資助有關州開展工作。1994年， 為OPS撥付的財政預算為1700萬美元，2003年、 2004年分別達6300萬、 6700萬美元。 此外， OPS還分別與位于美國本土48州和德國、 英國的28個科研院、 所、 大學合作， 共同承擔美國管道安全項目的研發任務， 2003財政年度OPS得到870萬美元的研發基金（比1998財政年度增加了7倍） 。 聯邦能源監管委員會（FERC） 的管道保護經費通常來自相關企業繳納的年費、 手續費等， 不納入國家預算， 但要國會批準。 加拿大能源委員會的經費主要來自被監管公司繳納的費用和服務費， 不足部分由政府預算支出。 同時，美、 加兩國油氣管道企業的安全保護經費列入管道運營成本， 安全保護經費支出與風險程度相匹配。 此外， 油氣管道中介組織也有不少經費， 如美國洲際天然氣協會每年要投入幾百萬美元， 用來研發管道安全運營新技術， 而參加協會的所有成員管道公司每年用于管道安全運營的投資高達5.6億美元。

幾點啟示

（一）美國、加拿大油氣管道安全保護立法完善，運行機制健全、流暢，非常值得我國借鑒。 經過多年實踐， 美、 加兩國形成了一套較完備的油氣管道安全監管體系。 主要是： 國家制定法律法規， 規范政府監管機構及油氣管道企業的行為； 政府職能部門制定政策和行業規范， 約束和引導油氣管道企業的經營活動， 油氣管道監管機構擁有相對獨立的監管權； 油氣管道中介組織作為政府和企業之間的橋梁， 在行業內部發揮規范、 協同企業行為和督促企業自律的作用。 這套完整體系的各個組成部分發揮各自的職能， 密切協作， 體現了成熟市場經濟國家對特定部門和行業的經濟活動進行的精細科學管理。

（二）油氣管道企業加強內部安全保衛是提高油氣管道安全保護水平的重要前提和基本保障。 美、 加兩國油氣管道企業非常重視內部安全保衛工作， 主動與政府主管部門加強溝通和配合， 采取多種措施加強內部安全管理和防范工作， 如設立專門機構， 制定安保計劃， 管道建設時就同步考慮反恐怖、 防破壞的需要， 將安全保護經費列入生產成本， 建立公眾舉報機制， 人防、 物防、 技防措施相互結合， 投入大量資金研發高科技監控手段等。 這些做法， 非常值得我國的油氣管道企業學習借鑒。

（三）大力加強風險評估和技防手段應成為提高我國油氣管道安全保護工作水平的突破口。目前， 我國的石油石化企業對管道雖采取了一些技術進行保護， 但我們感覺到， 與發達國家相比， 特別是應對反恐任務， 這些技術相對滯后。美、 加兩國， 尤其是美國推行的管道風險評估技術， 對在不同風險級別情況下指導政府和管道企業采取技術和其它防范措施有很高的價值。

（四）加快油氣管道途經地區的經濟發展是解決打孔盜油問題的根本出路。 美、 加兩國沒有打孔盜油的一個重要原因是， 兩國經濟高度發達， 老百姓沒有必要靠偷油謀生。 而從我國實際情況看， 打孔盜油問題嚴重的多是經濟欠發達地區。 我們感到， 光靠公安機關加大打擊打孔盜油犯罪的力度， 無法從根本上解決問題，需要大力實行綜合治理， 重要的一點是， 應采取切實有效的措施， 加快油氣管道途經地區的經濟發展。 

《管道保護》2012 年第 4 期（總第 5 期）