土地權制度的產生與流變折射了社會的發展和進步， 致力于能源開發和利用的石油石化行業既是土地法律制度的積極推動者、 實踐者， 也是最大受益者。 行為合法性、 程序正當性是保護油氣資源及設施安全各項制度設計和工作順利開展的根基。 恪守法律指導行為的原則， 有效實現企業效益最大化的目標， 有必要加強對管道沿線土地權基本法律關系的研究。

輸油氣管道； 安全保護； 土地權； 建設用地區分所有權

節約集約用地是中國土地利用的根本方針。 特別是近年來， 國民經濟持續發展對土地的愈發依賴和需要與土地資源本身的有限性之間矛盾日益突出， 要求我們必須在提高土地利用效率， 規范土地管理法規制度等方面多管齊下、 組合出擊。 當前， 按照國家關于從完善耕地保護責任、 實行耕地先補后占等方面， 執行最嚴格的耕地保護制度的要求， 通過加強立法以規范土地使用， 從建設規劃、 市場配置、 標準設定、 評價考核等方面建立一整套最嚴格的節約用地制度是當務之急。

近 年 來 ， 我 國 輸 油 氣 管 道 迅 猛 發 展 ，“十一五”長輸干線增長了近5萬公里， 預計“十二五”末總量將超過10萬公里。 管道建設和保護等很多工作都與管道沿線土地權屬有關， 如物權相關法律制度中關于土地用益物權的設定和行使等。 正確理解和適用法律， 進一步保護和使用好管道， 是擺在我們面前的一項重要課題， 必須加強對管道相關土地權屬基本法律關系的研究。

一、關于永久取得管道沿線土地使用權有關問題

管道用地取得的是土地使用權。 目前， 我國涉及管道沿線土地權屬的主要法律規范有憲法、物權法、 土地管理法、 土地管理法實施條例、 城市房地產管理法、 石油天然氣管道保護法、 城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例、 國土資源部制定的協議出讓國有土地使用權規定、 國土資源部關于加強土地資產管理促進國有企業改革和發展的若干意見等， 此外一些地方性法規、 地方人民政府制定的有關條例、 規章、 辦法等也在本行政區域內施行有效。

盡管上述這些規范性文件位階不同， 淵源各異， 體系龐雜， 頒布實施時間跨度較大， 還需要做大量法律沖突協調和法律缺失彌補工作， 但必須堅守的是憲法確定的土地公有制這一根本土地制度， 即土地分為國家所有和集體所有， 城市的土地屬國家所有； 除法律規定屬于國家所有的以外， 農村和城市郊區的土地以及宅基地、 自留地、 自留山， 屬于農民集體所有。 這是所有涉及土地權屬法律法規的共同根本原則。 因此， 在土地公有制之下， 企業管道等生產設施依法“永久”取得的是管道沿線的土地使用權而非土地所有權， 這是基本法律概念， 是研究輸油氣管道涉及土地權問題的基礎。

輸油氣管道用地性質屬于“建設用地”。 在土地用途的設定上， 我國采取的是法定主義， 即實行土地用途管制制度， 國家編制土地利用總體規劃， 規定土地用途， 將土地分為農用地、 建設用地和未利用地。 依法取得使用權的管道沿線土地， 在具體取得方式、 審批機關、 權限、 條件、程序、 征地補償標準等主要依照有關“建設用地”的規定辦理。

土地管理法規定， 除法律另有規定外， 任何單位和個人進行建設， 需要使用土地的， 必須依法申請使用國有土地， 國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。因此， 原屬于農民集體所有的土地， 應依法申請國家征用， 辦理農用地轉用審批手續。 管道建設涉及征用農村集體土地的， 根據物權法規定， 要依法足額支付土地補償費、 安置補助費、 地上附著物和青苗的補償費等， 安排被征地農民的社會保障費用。 征用耕地的土地補償費、 安置補助費標準， 依據土地管理法規定的補償費用標準確定。 征用其他土地的征地補償費用標準以及地上附著物、 青苗的補償標準按有關省（區、 市） 政府規定的標準執行。 管道建設單位還應依法履行補償耕地義務， 可按用地所在縣、 市耕地開墾費標準繳納耕地開墾費， 如果是省級人民政府批準的管線工程等建設項目， 涉及農用地轉為建設用地的， 須由國務院批準。

取得管道土地使用權的方式分有償受讓與國家劃撥。 根據有關法律規定， 建設用地一般情況下應當以出讓等有償使用方式取得。 物權法規定， 嚴格限制以劃撥方式設立建設用地使用權。 因此， 管道建設單位多數情況下，必須按照國務院規定的標準和辦法， 在繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費和其他費用后，以有償受讓的方式取得土地使用權。 但是法律同時規定， 國家重點扶持的能源、 交通、 水利等基礎設施用地， 經縣級以上人民政府依法批準， 可以以劃撥方式取得。 因此， 若管道建設項目被列為國家重點扶持的能源基礎設施， 法律上可以劃撥的形式獲取土地使用權。目前有的管道企業采取直接與農民簽訂租地合同的方式， 這不符合土地管理法關于農民集體所有的土地使用權不得出讓、 轉讓或出租用于非農業建設的禁止性規定。 一旦發生法律糾紛，租地合同將不能得到法律承認， 違背企業依法經營、 規范管理的要求， 同時使得農民的土地權益不能得到保障， 也給當地群眾帶來來經濟負擔。

二、關于臨時取得管道沿線土地使用權有關問題

臨時使用土地適用于管道建設期。 2008年10月， 十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》 ， 進一步明確要實行最嚴格的節約用地制度， 從嚴控制城鄉建設用地總規模， 將進一步縮小征地范圍。 這是我國征地制度改革的方向之一。 由于國家限制農用地轉為建設用地的政策日趨嚴格， 同時以有償受讓的方式取得建設用地會給企業帶來較大成本壓力， 目前石油石化企業對除閥室、 首末站、 壓氣站、 清管站、 分輸站等固定建筑物用地外的管道沿線土地一般不永久征用， 而是采用建設施工時臨時使用土地的模式。

臨時用地包括管道工程鋪設作業帶、 施工便道、 設備堆放場地、 取棄土場地等。 按照土地管理等有關法律法規要求， 建設單位應向縣級以上人民政府土地行政主管部門申請臨時用地， 經批準后再與有關土地行政主管部門或者農村集體經濟組織、 村民委員會簽訂臨時用地合同， 并按合同約定支付臨時用地補償費。 臨時用地補償費標準， 按有關省（區、 市） 的規定執行， 這是與取得土地永久使用權模式下， 必須將集體土地轉為國有土地的最明顯的不同之處。 這種情況下， 管道建設單位應當按照臨時使用土地合同約定的用途使用土地， 臨時使用土地期限一般不超過兩年。

臨時用地使用期滿后， 由建設單位按照國家有關規定負責復墾； 復墾后不能恢復原有土地生產能力的， 建設單位應與當地政府協商給予適當補償； 沒有條件復墾的， 建設單位應當繳納土地復墾費， 由當地人民政府組織復墾。 臨時用地確實無法復墾的， 由建設單位依法辦理農用地轉用、 土地征用手續， 交由當地人民政府合理安排使用。

我國石油天然氣管道保護法也規定， 管道建設使用土地， 依照《中華人民共和國土地管理法》 等法律、 行政法規的規定執行。 依法建設的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地， 影響土地使用的， 管道企業應當按照管道建設時土地的用途給予補償。

需要指出的是， 有些管道建設單位為了保證施工順利進行， 對當地群眾提出的一些不符合法律規定和土地臨時使用合同約定的要求， 不是耐心做好解釋說明工作， 而是違反規定、 違背實際情況作假承諾、 亂承諾， 給日后管道運行工作帶來隱患。 因此， 石油石化企業應加強對管道建設施工過程的監管， 可以將有關要求寫進建設施工協議， 明確管道建設單位和管道運行管理單位之間關于土地權屬糾紛各自的法律責任。

取得管道沿線土地臨時使用權的方式是發展趨勢。 如前文所述， 取得管道沿線土地永久使用權， 雖然可以全面的行使土地占有、 使用、 收益權能， 排他性更強， 但不符合現代企業制度的效益原則， 相悖于土地資源稀缺性特征和國家土地資源有效利用原則。 1999年11月， 國土資源部下發《關于加強土地資產管理促進國有企業改革和發展的若干意見》 ， 其中明確指出， 根據企業在生產經營過程中對土地利用的不同要求， 進一步細化配置土地權利， 降低用地成本。 國有企業因鋪設地上、 地下管線等需要通過國有土地或集體土地的， 可以通過設定土地他項權利的方式，保證企業正常生產運營。 只對因行使特定的土地他項權利而對土地所有者、 使用者造成的損失給予相應補償。 十七屆三中全會《決定》 進一步提出了加強土地承包經營權流轉管理和服務， 建立健全農村土地承包經營權市場的具體要求。 特別強調， 土地承包經營權流轉必須做到三個不得，即不得改變土地集體所有性質， 不得改變土地用途， 不得損害農民土地承包權益。 同時實行最嚴格的節約用地制度， 從嚴控制城鄉建設用地總規模， 并對進一步改革征地制度提出了明確的要求， 即通過明確界定“公共利益”， 嚴格界定經營性建設用地， 逐步縮小征地范圍。 2010年6月25日， 第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》 ， 其中的制度設計也充分考慮了在保障管道安全的同時， 特別注意貫徹節約用地、 環境保護等原則。 綜上， 通過取得管道沿線土地臨時使用權的方式開展管道建設項目， 是今后土地合理有效利用的基本要求， 也是落實國家節約用地政策的具體措施。

通過協議方式獲得并充分行使“地下權”。土地他項權利是指土地所有權和土地使用權以外與土地有密切關系的權利， 這里主要指的是在他人土地之下埋設管線、 電纜、 建設地下設施的權利。 管道企業依法或者依照當事人協議獲得了這種權利， 就能在他人擁有使用權的土地上實現管道建設施工、 日常維護等工作， 土地使用權人必須接受并給予配合， 法律上這種權利叫“地下權”。 物權法第136條規定： “建設用地使用權可以在土地的地表、 地上或者地下分別設立。 新設立的建設用地使用權， 不得損害已設立的用益物權。 ”由此提出了建設用地區分所有權的法律依據。 但如何確定建設用地區分所有權的范圍、如何避免各建設用地空間使用權人之間的權利沖突、 管理機關如何履行登記程序等， 還有待進一步作出明確規定。 國土資源部2007年5月發布關于貫徹實施《中華人民共和國物權法》 的通知， 要求各級國土資源管理部門要結合國土資源管理工作的實踐， 與時俱進地研究落實物權法提出的創新性要求， 對建設用地使用權如何在地表、 地上和地下分別設立等問題， 積極開展試點工作。 有關更具操作性的配套立法工作有望得到完善， 管道企業目前面臨的具體困難有望徹底解決。

《石油天然氣管道保護法》關于管道用地土地權屬的規定。 該法在強調管道企業是維護管道安全的主要責任人的同時， 進一步明確了政府、有關部門的管道保護責任， 尤其是很多規范都突出加強對土地權利人合法權益的維護。 其第26條規定， 管道企業依法取得使用權的土地， 任何單位和個人不得侵占。 為合理利用土地， 在保障管道安全的條件下， 管道企業可以與有關單位、 個人約定， 同意有關單位、 個人種植淺根農作物。但是， 因管道巡護、 檢測、 維修造成的農作物損失， 除另有約定外， 管道企業不予賠償。 同時，該法第27條又規定， 管道企業對管道進行巡護、檢測、 維修等作業， 管道沿線的有關單位、 個人應當給予必要的便利。 因管道巡護、 檢測、 維修等作業給土地使用權人或者其他單位、 個人造成損失的， 管道企業應當依法給予賠償。 這里所稱的“另有約定”、 “給予賠償”可以解讀為本文所說的“地下權”等土地用益物權協議及其相應內容之一種， 這也是繼物權法之后， 體現綜合高效利用土地， 豐富土地權利內容和實現方式的又一法律依據。 管道保護法相關規定進一步驗證了本文的思考方向。

三、結語

民事權利有兩個主要來源， 即法律規定和當事人約定。 當前， 多數管道企業沒有關于處理管道涉及土地權屬糾紛的統一適用辦法和工作流程， 大多是針對具體問題， 采取事后補救， 或經地方政府向享有土地使用權的農民做工作的不規范方式處理。 在政府相關部門完善有關法規政策的同時， 管道企業目前可以通過與土地所有權和使用權人簽訂協議獲得土地他項權利， 明確約定管道沿線土地的位置、 利用目的和方法、 利用期限和解決爭議的辦法等。 同時可以在協議中做特別約定， 明確管道企業有權保養、 檢修已埋設管道， 以保證正常運行。 如果管道通過地下以及管道日常維護工作的事實， 對土地使用權人利益確實造成影響的， 管道企業可以通過對相關權利人以相應經濟補償的方式加以解決。 這種做法符合民法一般性權利處分原則， 也借鑒了土地管理法中有償取得臨時土地使用權的規定。 ◢

（作者單位：中石化集團公司安全環保局）

《管道保護》2012 年第 6期（總第 7 期）