管道運輸是現代五大運輸方式之一。石油天然氣管道是連接油氣資源與市場的橋梁紐帶， 是重要的能源基礎設施， 承擔著70%的原油和99%的天然氣運輸。 隨著我國經濟社會的快速發展， 石油天然氣的需求量急劇上升， 管道安全已成了事關我國能源保障、 經濟安全、 社會穩定和廣大人民群眾正常生產生活的重大經濟、 社會和民生問題。 2010年10月1日， 《石油天然氣管道保護法》 正式頒布實施， 對維護國家能源輸送安全和公共安全、 保障民生、 促進經濟社會發展發揮了重要作用。 但從我國各地情況看， 發展模式、 區域特點、 資源條件不一， 油氣管道的管廊資源、 外部環境和行政機關的內部設置也不盡相同。 管道保護法注重宏觀性、 普遍性， 規定的法定職責、 法律責任、 執法主體、 執法程序和手段等較為原則， 缺乏剛性， 一定程度影響了管道保護法的約束力的執行力。 鑒此， 本文試圖就法律在執行過程中遇到的困難和問題入手， 提出相應對策建議。

當前在管道保護執法中亟待研究解決的問題

（一） 監管體制亟待建立、 完善。 管道保護法雖明確了省、 自治區、 直轄市能源主管部門為管道保護主管部門， 但對設區市、 縣級管道保護主管部門的確定未作出硬性規定， 致使市、 縣兩級人民政府指定的管道保護主管部門涉及部門眾多， 有發改、 公安、 住建、 城管、 經貿、 工信等多個部門， 不僅體制不順、 執法主體上下不對稱， 而且信息溝通、 工作協調不暢， 給依法整治安全隱患、 行政復議等多項工作帶來諸多難度和不便。 2012年浙江省能源局會同省公安廳、 省安監局對全省1025公里石油管道和1240公里天然氣管道進行了安全檢查， 發現2011年督辦整改的44處重大隱患， 仍有22處未整改落實， 建立責任清晰、 高效統一的執法監管體系已迫在眉睫。

（二） 執法程序、 手段亟待規范。 一是執法程序有待規范。 從監督檢查、 行政許可、 受案立案、 詢問訊問、 調查取證、 行政處罰到法律文書的制作、 送達等， 全國均沒有統一的規定， 在具體執法中很難做到規范、 有序。 二是執法手段有待明確。 如執法機構在執法監督時可采取哪些措施， 管道竣工驗收時有關管道保護的專項驗收地方政府有關部門是否應參加， 行政許可內容如何實施等， 亟待進一步明確。 三是執法力量薄弱。目前除公安機關參與管道保護工作并有執法權外， 其余包括省能源局在內的管道保護主管部門既無執法權， 又無編制和經費， 無法很好履行法律賦予的責任。

（三） 各級各部門的法定職責、 責任亟待明確、 細化。 2010年原管道保護條例被管道保護法替代后， 其責任主體、 執法主體均發生了變化。后者較前者雖然對相關責任主體的職責規定更為明確， 但條文對直接參與管道保護監管的縣級以上人民政府相關部門和鄉鎮政府、 村級組織的管道保護職責， 以及執法過錯責任追究等未作具體規定， 使管道保護監管責任難以分解落實到部門和基層。

（四） 應急救援機制亟待建立。 東南沿海地區由于人多地少、 管廊資源稀缺， 管道沿線重要建筑設施、 人口密集場所較多， 一旦發生險情，容易發生重大災害。 管道保護法僅規定了管道企業的應急救援責任， 亟待建立政府領導下的社會應急響應和救援機制。

加強石油天然氣管道保護執法工作的對策

（一） 盡快出臺石油天然氣管道保護監督檢查規定。 建議國家能源局盡快研究制定石油天然氣管道保護監督檢查相關規定， 并以國家發改委令頒發實施， 明確各級管道保護主管部門的監管和執法職責、 權限、 手段等， 統一全國管道保護執法程序、 法律文書等， 以切實構建全國統一、規范、 有序的執法體系。

（二） 有關省市區抓緊制定管道保護法實施辦法或條例。 重點明確四個方面內容： 一是明確縣級以上人民政府管道保護職責。 應增加建立健全管道保護工作聯席會議制度， 考核下一級人民政府管道保護目標責任完成情況， 檢查本級人民政府相關部門履行管道保護職責情況， 組織開展管道安全檢查和宣傳教育， 將管道執法監督經費納入本級財政預算等內容。 二是明確縣級以上人民政府發改、 公安、 住建、 規劃、 財政、 國土、質監、 安監、 水利、 林業、 宣傳、 教育、 文化、廣播電影電視等部門的管道保護職責， 建立起部門依法聯動的工作機制。 三是規定鄉鎮（街道辦事處） 和村級組織管道保護職責和責任。 如加強本區域管道保護工作領導， 組織開展管道安全檢查， 督促檢查相關單位落實管道保護職責， 組織排除管道重大外部安全隱患等， 并明確鄉鎮政府（街道辦事處） 的相應法律責任。 四是增加縣級以上人民政府相關部門管道保護責任追究和管道保護主管部門及其執法監察機構的執法過錯責任追究等條文。

（三） 多策并舉， 強化執法隊伍建設。 一是理順關系， 規范執法體系。 按照“設置合理、業務歸口、 上下對應”的原則， 統一省級以下管道保護主管部門的機構設置和人員編制， 并在市、 縣（市、 旗、 區） 兩級管道保護主管部門內設立管道保護執法監察機構， 配備相應人員和裝備， 盡快解決管道保護執法機構組織不健全、 主體上下不對稱、 人員裝備匱乏等問題。 二是加強培訓， 實行持證上崗。 目前， 不少省份的能源主管部門尚未開展管道保護執法工作， 部分已開展管道保護執法工作的省份， 其執法人員多數未經培訓， 專業知識匱乏， 亟待采取多層次的培訓輪訓， 提高執法人員的業務素質。 同時， 在條件成熟時， 建議推行管道保護法執法崗位資格證制度， 經考試合格實行持證上崗。 三是整合有生力量， 實行群防群治。 隨著我國輸油氣管道不斷增多， 管道企業的巡線員隊伍也日益壯大， 但由于相同路由的管道其業主不盡相同， 各路巡線員在同一區域內相互交叉， 造成重復和浪費。 對此，沿線政府管道保護主管部門應有效整合管道巡線力量， 建立省、 市、 縣三級管道保護巡線聯防組織， 并統一培訓、 統一管理、 統一服飾、 統一裝備， 充分發揮管道巡線人員在區域內的綜合巡線作用。

（四） 建立管道保護執法監督和責任過錯追究制度， 提高執法質量。 一是建立執法監督制度， 聘請監督部門和群眾代表作為管道保護執法監督員， 強化執法監督， 確保執法工作在陽光下運行。 二是建立執法檢查和考核制度。 在各級管道保護主管部門內設立法制機構或人員， 把好執法質量關， 并定期組織執法檢查和考核， 及時糾正執法中的過錯和問題。 三是建立執法責任過錯追究制度。 建議國家層面在完善相關法律法規的前提下， 出臺石油天然氣管道保護執法過錯責任追究辦法， 以規范執法行為， 提高執法效率， 促進執法規范化、 正規化建設。 ◢

（作者：浙江省能源局煤炭石油天然氣處調研員